乡村振兴战略下的农村土地闲置问题研究
盘活农村闲置土地既能避免土地资源的浪费又可以促进乡村发展, 是落实乡村振兴战略的重要手段, 而土地闲置问题在我国广大农村地区普遍存在, 成为阻碍我国农业生产发展的一大因素。本文通过对当前我国农村土地闲置现状的思考, 指出农村土地闲置可能引发的一系列问题, 分析其原因, 结合近年来国内解决农村土地闲置问题的成功经验, 最终提出解决我国农村土地闲置问题的对策, 以期对解决农村土地闲置问题提供解决方案, 助力乡村振兴战略的落实。
实施乡村振兴战略, 必须坚持农村农业优先发展, 建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系, 加快推进农业农村现代化。“三农”问题是每年国家政策研究制定的重中之重, 而农村土地闲置问题又是“三农”问题的重要组成部分。尽管我国也出台了相关法律, 如《闲置土地管理办法》, 但由于各种现实因素的影响, 其实施成效不佳, 部分农村地区土地闲置问题并没有得到有效控制。盘活农村闲置土地, 避免土地资源浪费, 是促进乡村振兴, 农村经济发展, 村庄有序治理的重要手段。
1 农村土地闲置现状及其引发的问题
1.1 农村土地闲置现状
农村土地闲置指在农村地区, 由于各种自然或人为因素, 无法使土地发挥其有效性能或使用价值, 未能实现真正利用或仅实现低效利用的土地闲置, 一般认为农村闲置土地包括农村闲置宅基地、闲置建设用地以及低效用地等。
随着工业化、城镇化进程的不断加快, 农民对土地的依赖性逐渐降低, 且由于城乡收入的差异, 越来越多的农民选择离开农村进入城市。农村劳动力的缺失直接带来了农村地区农宅无人居住、耕地撂荒等土地闲置问题。据不完全统计, 我国每年撂荒的耕地近200万hm2, 宅基地废弃空置近760万hm2, 其他类型的闲置土地更是数不胜数。
1.2 农村土地闲置引发的问题
农村土地闲置引发的问题主要有5个方面：1) 实际耕地数量减少;2) 降低社会经济效益;3) 破坏生态环境;4) 影响土地规模化经营;5) 与乡村振兴战略相违背。土地闲置问题在我国广大农村地区普遍存在, 并已成为我国农村农业生产发展的一大阻碍因素, 不仅影响了农村社会经济的可持续发展, 也影响了人地和谐关系的构建, 是一个不容忽视的亟待解决的问题。
2 农村土地闲置的原因分析
2.1 城乡收入差距较大
随着城市化进程的加快, 城乡收入差距逐渐拉大, 相比之下, 农民从事农业生产的收入微薄, 这导致我国农村大量农村劳动力放弃耕田务农生活到城市务工, 进而造成农村土地闲置。
2.2 制度及其执行过程中存在问题
制度方面, 很多学者考虑到了家庭联产承包责任制对农村闲置土地的影响, 并认为它虽然在最初取得了巨大成效, 但是容易造成产权主体不明确、分散经营效率低下等消极影响;还有学者通过研究现有与土地相关的法律制度, 发现在处理农村土地闲置问题方面的法律规定尚存在空白等[4,5]。执行方面主要有地方政府监督不力, 执法力度不够强, 支农扶农政策落实不到位等问题。
2.3 受传统思想影响深厚
心理层面上相关学者主要是研究传统思想文化对农民心理带来的影响, 这种思想主要是传统小农思想, 他们认为, 农民现在的种地意愿已大不如前, 但他们又不想轻易放弃土地, 一部分脱离农耕, 转移到城市生活的农民依旧把所承包的责任田留作后路, 将土地视为未来的养老保障。
2.4 农村居民点闲置
受传统小农思想的影响, 多数农民缺乏节约用地意识, 居住点四周往往有大量土地和宅基地闲置。农村里大多数房屋老旧破损, 基础设施建设落后, 农民外出务工, 形成相对意义的空心村。这种宅基地空置现象, 一定程度上加剧了村庄土地的闲置问题, 加之部分农村居民点地理位置偏僻落后, 劳动力的逐年流失又造成了周边附近更大面积的土地闲置。
3 国内解决农村土地闲置问题的成功经验
3.1 浙江新昌盘活农村闲置土地的经验
新昌县位于浙江省东部的绍兴市, 全县面积1213平方公里, 拥有16个乡镇、街道, 415个行政村, 人口约43.6万, 是典型的山区县。近年来新昌采用如下措施有效激活了闲置资源, 让乡村焕发生机活力。
1) 闲置资源整村激活。闲置居民可以登录闲置共享平台发布相关信息, 游客可通过浏览共享平台进行闲置民居的查看、预定, 这种“互联网+”模式帮助农村闲置房屋走出去, 外部有游客走进来。此外, 新昌县还将产权属于县、镇的闲置房屋划拨给村一级进行管理运营。通过摸底建库、招商引资、配套基础设施、利用政策扶持等手段, 对农村闲置土地资源进行盘活, 成为乡村振兴的助推力。
2) 村企合作。完成土地流转后, 新昌县世豪农业发展有限公司与羽林街道三合村合作在村内进行新建环村公路、平整道路、新建塘坎等工作, 打造中医药旅游基地。社会资本的涌入为三合的乡村振兴注入了发展活力, 不仅让村里的基础建设得到提档升级, 更做到了让剩余劳动力在家门口就业。
3) 接轨先进理念, 储备发展能量。作为乡村旅游综合体, 沙溪镇生田村做到了在保持项目本身的规划设计特色之外, 引进外部高端人才开展乡村旅游综合体项目规划设计, 除了传统的住宿, 未来还将引入有在乡村设置工作室意向的文创产业单位、平面设计单位以及剧作家创作基地等服务单位, 突破局限, 聚集产业。
4 解决农村土地闲置问题的对策分析
4.1 加强法律法规宣传, 完善相关法律制度
一方面完善相关的法律制度, 为农村闲置土地的认定、使用权的流转等提供可靠依据, 减少不必要的交易费用。另一方面强化法制管理, 提高公民的法制意识, 加强执法力度, 对因工作不力造成农用地闲置土地并且达到一定标准面积的, 给予适当的惩罚, 并依法处置该闲置土地;以奖励为辅, 包括技术培训、设备、农资、物资、货币等形式, 建立协调的长期制衡机制。
4.2 加强农村闲置土地的信息化管理
通过建立农村闲置土地管理信息系统, 加强对农村土地的监控。采用相关地理信息技术和计算机网络技术, 对农村闲置土地的类型、时间、面积、质量、利用状况等进行记录与分析, 与有关部门及时进行沟通, 做到对闲置土地的提前预防、及时发现处理, 并为相关的决策提供数据与技术支持。
4.3 推动农村土地快速有序流转
1) 完善农村社会保障体系, 降低农民对于土地的依赖, 逐步还原土地的生产资料属性;2) 政府加大对本地龙头企业支持力度, 通过对技术、资金等方面的支持, 加快土地流转;3) 加强对于土地流转交易市场的监督, 搭建平台解决信息不对称问题, 完善流转方面的法律法规, 减少流转纠纷。
5 结语
当前我国农村土地闲置成因复杂, 治理的困境和阻力较大。以乡村振兴为视角对现有的农村土地闲置问题进行研究, 对探求符合我国国情的农村闲置土地产生的原因, 以及思考治理农村闲置土地问题的对策具有一定意义。总的看来, 我国现有的关于农村土地闲置问题的研究大多是从健全相关制度法规、改进农村闲置土地利用与管理技术、提高政府的农村闲置土地处理职能等角度出发的, 而从其他角度, 如公共治理学、生态学、经济学等方面去进行探索的少之又少, 因而可作为未来的理论创新方向。（作者：孙悦）