关于以“村村挂钩”助推乡村振兴的思考
为破解乡村振兴中的资金与用地难题, 四川泸县谭坝村与邛崃仁和社区探索开展了全国首例跨市流转指标的“村村挂钩”, 但由于操作不规范而流产。从制度层面分析, “村村挂钩”蕴含着积极的创新价值。它是对城乡挂钩制度的超越与扬弃, 有利于解决乡村发展不平衡的用地矛盾, 能够更好地适应乡村投资的特点与需求, 对助推乡村振兴具有重要的现实意义。国家有关部门应及时做好顶层设计与指导, 规范有序开展“村村挂钩”试点, 并注意处理好尊重产权与规划管控、地方保护与市场开放、政府主导与市场运作的关系。
党的十九大以来, 随着乡村振兴战略的深入实施, 要素从农村向城市单向流动的态势得到遏制, 资本下乡、农民工返乡创业的现象日渐增多, 但农村除了居民点用地及少量工矿废弃地外, 很少有连片、成规模的建设用地。[1]如何保障乡村建设与产业发展用地, 成为新时代乡村振兴战略迫切需要破解的课题。针对这一问题, 四川泸县谭坝村与邛崃仁和社区探索开展了全国首例跨市流转指标的“村村挂钩”, [2]但不久之后在相关部门的干预下而流产。笔者自2016年以来一直关注着泸县改革, 对该案例的来龙去脉进行了调研, 并针对性提出了政策建议, 以期为我国深化土地改革提供些许参考。
一、“村村挂钩”的内涵
所谓“村村挂钩”, 即村庄之间的集体建设用地增加与减少相挂钩, 是指在产权明晰和符合规划的前提下, 农民自愿对破旧房屋进行拆除, 将废弃宅基地等集体建设用地复垦为耕地, 节余建设用地指标流转给有发展需求的村庄使用的土地整治活动。“村村挂钩”的运作机理与城乡挂钩相似, 都是在满足项目区内耕地面积不减少、建设用地规模不增加、建设用地布局优化、土地节约集约利用前提下进行的存量土地盘活利用;都强调在农民自愿前提下, 完成农房拆除、复垦还耕与新居建设, 经验收合格, 方可将节余建设用地指标流转给建新区使用。二者的不同之处在于建新区的用地性质不同, 城乡挂钩的建新区布局在城镇, 指标落地区要征收为国有建设用地, “村村挂钩”的建新区布局在村庄, 指标落地区保留为集体建设用地。
二、“村村挂钩”的泸县实践
泸县是全国农村土地制度改革试点地, 按照国土部批复的改革方案, 可以在县域范围内探索宅基地有偿退出机制。经摸底调查, 泸县确定按照12万-14万元/亩的价格由政府收储宅基地退出节余的建设用地指标, 资金用于对农民的补偿安置与新房建设, 指标在县域范围内统筹使用。但这种做法很快遇到了瓶颈。一是地方财政压力大。仅做几个示范点, 财政尚能承受;若全面铺开, 全县有意愿退出宅基地的约2万亩, 按现行价格测算需要24亿-28亿元, 但泸县作为一个传统农业大县, 经济发展滞后, 地方财政收入2017年才14.9亿元, 按此标准收储是不可持续的。为了缓解财政压力, 泸县在2017年将指标收储价格调减为7万-8万元/亩, 这反过来挫伤了农民退出宅基地的积极性。二是建设用地指标需求不足。泸县经济发展对建设用地指标的需求仅2000余亩/年, 通过宅基地复垦腾退的建设用地指标无法在本县范围内全部消化。[3]因此, 在问题倒逼之下, 扩大指标流转范围, 充分释放级差收益, 成为泸县破解“宅改”困局的努力方向。
经过反复争取, 2017年11月省国土厅同意泸县指标在省域内流转。2018年1月, 省农村土地制度改革领导小组办公室出台文件正式明确, “鼓励泸县探索零星分散宅基地腾退节余建设用地使用办法, 有序探索节余指标省域内流转, 减轻地方政府财政压力”。基于此, 泸县尝试与眉山市彭山区进行了对接, 达成28万元/亩、2000亩的建设用地指标流转意向, 但因指标落地区需要办理土地征收手续, 不在年度计划内, 会增加征地规模, 省国土厅不同意, 最终没有成交。那么, 能否既避开土地征收又实现省域内指标流转呢?
在泸县苦苦探索的同时, 地处成都近郊的仁和社区, 近年来在邛崃羊安镇经济快速发展的带动下, 产生了产业发展需求。2018年5月, 仁和社区引入一家企业拟投资建设田园综合体项目, 但遭遇到了无地可用的难题。如果新立项城乡挂钩项目, 从立项到批准再到实施完成预计至少3年时间, 不仅会错失发展机遇, 而且会增大投资成本。如果采取“边建边报”方式, 又担心受到违法用地查处。一个乡村引入产业项目不易, 在听闻泸县指标可在省域内流转时, 仁和社区会同投资者和泸县国土局进行了对接。一方想最大化变现指标收益, 一方想快速获得指标, 双方一拍即合。2018年6月15日, 泸县喻寺镇谭坝村村委会和邛崃市羊安镇仁和社区居委会签订了《宅基地退出复垦节余指标交易意向协议》, 双方约定, 谭坝村按照28.5万元/亩的价格流转指标300亩给仁和社区, 用于乡村产业发展和田园综合体项目建设。
事件发生后, 邛崃市政府和省国土厅及时做出了反应, 在调查之后于6月29日由羊安镇政府函告泸县国土局协调督促谭坝村解除协议, 原因是仁和社区没有按照村民组织程序提交村民代表会议同意, 没有征求镇政府和市国土局、规划局的意见, 指标拟落地区不符合城市总体规划。在相关部门的干预下, 谭坝村与仁和社区解除了协议。
三、“村村挂钩”蕴含的制度创新价值
如何看待“村村挂钩”这一新生事物?笔者认为, 在全面深化改革的背景下, 对于基层的改革创新, 即使存在操作上的不规范与瑕疵, 只要符合改革方向, 就不宜简单否定, 而应多一些包容, 引导其规范运作。如果跳出事件本身从制度层面思考, 就可以发现, “村村挂钩”蕴含着积极的创新价值, 对助推乡村振兴具有重要的现实意义。
1.“村村挂钩”是对城乡挂钩制度的超越与扬弃
“村村挂钩”虽源自城乡挂钩, 但其相比于城乡挂钩已有质的飞跃。城乡挂钩是将乡村节余的建设用地指标流转给城市使用, 指标落地区要征收为国有建设用地, 其遵循的城乡逻辑是“城市搞建设、乡村搞农业”;而“村村挂钩”则是将一个乡村节余的建设用地指标流转给另一个乡村使用, 指标落地区保留集体建设用地性质, 其体现的城乡逻辑是“乡村的多功能性转型”, [4]城乡价值定位实现了升华。从城乡挂钩走向“村村挂钩”, 有利于扭转长期形成的“城市偏向”发展主义, 缩减征地规模, 严控城市扩张, 促使城市土地利用从增量转向存量挖潜, 倒逼城市经济从土地依赖转向创新驱动发展。
2.“村村挂钩”有利于解决乡村发展不平衡的用地矛盾
随着乡村振兴战略的深入实施, 资本下乡、农民工返乡创业的现象日渐增多。在中美贸易战的影响下, 大城市里一些传统行业的企业升级无望, 为降低要素成本, 开始呈现出向小城镇和乡村转移的趋势。种种迹象表明, 大城市郊区的乡村、交通区位优势明显的乡村, 以及拥有生态、旅游等资源禀赋的乡村将迎来产业振兴的机遇, 用地需求必将愈来愈旺盛。如何保障乡村建设与产业发展用地, 成为新时代乡村振兴战略迫切需要破解的新课题。另外, 传统农业区以及自然生态条件恶劣区域的乡村, 依然面临着要素单向流出与“空心化”的难题, 更谈不上资本下乡投资, 宅基地闲置浪费现象十分普遍。通过宅基地退出, 用土地指标换取资金, 用于改善农村人居环境, 是这些乡村的迫切需求。“村村挂钩”为满足两类乡村的现实需求提供了政策保障。
3.“村村挂钩”能够更好地适应乡村投资的特点与需求
成都在2008年就开展了乡镇范围内的零星集体建设用地整理, 实际上也是一种“村村挂钩”。但其在机制设计上存在两个弊端:一是受农用地转用审批权限制, 项目区设置只能在乡镇范围内, 土地指标的级差收益难以显化;二是项目实施周期长, 投资者用地的时间与投资成本高。在乡村投资的多为小微企业, 资金实力有限, 从银行贷款困难, 很多时候需要通过民间借贷融资。他们通常是先立项实施整理项目取得土地, 然后再进行产业开发, 整个投资回报周期短则5年, 长则10年以上。据调查, 部分企业因政策不明、规划调整和土地办证等原因, 导致项目实施周期过长、资金链断裂而陷入经营困境。不少基层干部反映, 一些想到乡村投资的企业因为找不到现成的建设用地, 又担心通过实施整理项目取得土地的方式会延误发展机遇, 最终放弃了投资。泸县谭坝村与邛崃仁和社区的“村村挂钩”, 通过跨市交易指标, 不仅释放了指标的级差收益, 提高了反哺传统农区的能力, 而且避免了投资者立项实施整理项目, 节约了用地时间和投资成本, 能够快速启动产业项目建设。显然, 这种机制更能适应乡村投资的特点与需求。
四、规范开展“村村挂钩”的建议
在肯定“村村挂钩”改革方向的前提下, 国家有关部门应及时做好顶层设计与指导, 从全国农村土地制度改革试点中选择若干个基础扎实、需求强烈和条件成熟的地区, 规范有序开展“村村挂钩”试点。在试点过程中, 注意处理好以下三方面的关系。
1. 处理好尊重产权与规划管控的关系
纵观农村土地制度40年变迁的轨迹, 一方面, 农民集体及农户对土地的处置权与收益权呈现逐步扩大之势;另一方面, 逐步加强了国土开发利用活动的规划管控。既尊重产权, 又注重规划管控, 是土地制度改革积累的重要经验。[5]泸县“村村挂钩”恰恰没有处理好两个关系, 一是没有提交村民代表会议同意, 二是指标拟落地区不符合城市规划。开展“村村挂钩”试点, 首要的是应体现尊重产权的精神。是否开展“村村挂钩”、指标价格怎样确定、收益如何分配等重大事项均应提交村民代表会议同意, 确保指标产出区与接收区的农民利益都不受损, 防止基层干部或投资者单边操纵牟取不合理利益的问题出现。同时还要坚持规划管控的原则, 把符合土地利用规划、城乡建设规划和产业发展规划作为前置条件, 由本地国土和规划部门出具规划意见后方可立项实施“村村挂钩”项目。
2. 处理好地方保护与市场开放的关系
对于“村村挂钩”的态度, 泸县政府表现得非常积极, 邛崃市政府显得比较被动。隐藏于背后的原因可能是, 邛崃对“村村挂钩”冲击本地城乡挂钩的顾虑。邛崃也存在大量的传统农区, 需要通过实施城乡挂钩项目来改善农村人居环境, 按照目前本地项目的指标价格为30万-35万/亩, 高于从泸县购入的指标价格28.5万/亩。如果允许泸县指标卖到邛崃, 就可能影响本地城乡挂钩项目的实施。站在地方政府的立场, 这样的顾虑不无道理。但是, 建立统一开放的市场体系是市场经济发展的必然要求。我国改革开放40年的历程, 也是一个逐步破除地方保护主义、形成全国统一市场体系并不断融入全球化的过程。近年来, 我们在城乡挂钩制度改革方面取得的经验之一就是不断拓展指标流转的范围, 通过释放指标的级差收益来支持精准扶贫。因此, 允许宅基地退出形成的节余建设用地指标在省域内跨市流转, 同时通过政府的价格调控等手段, 对指标接收区立项实施城乡挂钩项目给予适度保护, 具有内在的合理性。
3. 处理好政府主导与市场运作的关系
跨市开展“村村挂钩”, 涉及的利益关系十分复杂, 需要对指标产出区与接收区的耕地保有量等规划指标进行调整。如果不允许调减耕地保有量, 接收区就没有购入指标的积极性。因此, 跨市开展“村村挂钩”, 离不开政府的支持, 包括省国土厅的政策支持, 以及指标产出区和接收区所在县、市两级政府的支持。在此前提下, 由政府牵头搭建农村产权交易服务平台, 制定“村村挂钩”项目管理办法, 建立宅基地复垦还耕验收机制、指标交易台账监管机制、指标交易价格调控机制、指标炒卖等市场风险防范机制, 引导指标产出区与接收区在平台上公开交易, 既充分发挥市场机制的作用来提高交易效率, 又更好地发挥政府作用来确保市场平稳有序运行。
五、结论
四川泸县对“村村挂钩”的改革探索是问题倒逼之下的产物, 虽然存在操作上的不规范与瑕疵, 但从制度层面分析, 它顺应了乡村振兴战略的时代要求, 符合土地改革的方向。因此, 国家有关部门应及时做好顶层设计与指导, 选择若干个地区规范开展“村村挂钩”试点。在试点过程中, 注意处理好尊重产权与规划管控、地方保护与市场开放、政府主导与市场运作的关系。（作者：姚树荣）