我国特色小镇可持续发展的辨思
一、引言
“十三五”规划纲要提出“因地制宜发展特色 鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”；2016年7月， 住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展 特色小镇培育工作的通知》，指出2020年打造1000 个左右各具特色、富有活力的特色小镇，带动小城 镇全面发展；2017年政府工作报告也明确提出支 持中小城市和特色小城镇发展。特色小镇成为推 进新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发 展的纽带，各省市纷纷出台政策，推进特色小镇的 建设发展。我国小城镇中存在“一村一品”的农业 小镇、聚集大批乡镇企业的小镇、以旅游业为载体 的小镇等，小城镇建设在取得很大成效的同时也存在诸多亟待厘定和解决的问题。特色小镇发展 进程其实是历史的积淀及沿袭，如何突破小城镇 发展瓶颈，是我国面临的巨大挑战。
国外有关小城镇的研究，多从城市发展理论 入手，首先，聚集经济是城市存在和发展的重要 原因，表现为城市化经济（多元化经济）和地方化 经济（行业化经济），地方化经济是指由于某一产 业的地理集中而提升生产效率的效应（Handeson, 1986）；克鲁格曼(1991)的新经济地理则从区域增 长聚集探寻城市起源和发展，强调市场规模经 济。其次，新城市主义以全局视角审视城市发展， 强调保护环境、以人为本，实现持续协调发展。在此基础上，国外围绕可持续发 展、环境和社会等问题开展了关于小城镇的研究。
国内对于小城镇的研究，从费孝通（1983）提出以 农村工业化和乡镇企业为动力推动小城镇发展 开始，小城镇发展战略一直存在争议，部分研究 从制度变迁视角、规模经济、增长 极及反磁力等理论论证小城镇是 城市化进程的客观规律。此外，部分学者关注小 城镇发展困境及误区，于立和彭 建东从规划、建设、管理方面展开，也有学 者关注小城镇的特色塑造。当前，特色小镇成为新型城镇化的研究热 点，学者主要从以下三个方面开展相关研究：一 是内涵研究，大部分借鉴浙江模式，部分从田园城市、城市区域核心等理 论丰富其内涵；二是发展问题研 究，重点多为产业、动力机制、政策设计、体制机 制等；三是发 展路径研究，部分学者按照产业、文化品牌等不同类型 探索，还有学者从精准治理等视 角研究。
综上，中机院现有文献针对城市发展理论、小城镇问题以及特色小镇发展路径等方面进行了深入研 究，奠定了研究的理论与实践基础，但是对特色小 镇与小城镇的历史关联性、城镇体系发展内在规 律、特色小镇发展理念及定位等研究还需进一步 系统探讨。
二、我国特色小镇的发展逻辑分析
目前，我国特色小镇包括特色小镇和小城镇 两种形态，从短期看，特色小镇和小城镇不同之 处体现在提出的背景、目标、措施等方面；从长期 看，两者功能、规模、布局等方面基本相同，特色 小镇和小城镇相得益彰、互为支撑。特色小镇作 为我国城镇化发展特定阶段产物，对于促进区域 经济转型升级、推动大中小城市和小城镇协调发 展至关重要。基于特色小镇提出的缘由，结合相关 理论及国际经验，本文从发展基础、发展动力、发 展机制三方面构建我国特色小镇可持续发展的逻 辑分析框架，进而探讨发展过程中面临的关 键问题。
首先，从发展基础上看，特色小镇是城市化发 展特定阶段产物。在世界城市化规律中，一般先有 市场，然后工业开始发展，第三产业逐渐替代工 业，工业则开始远离城市，出现逆城市化进程，正 是一种产业寻求成本洼地的现象。欧美地区城市 化起步较早，逆城市化趋势更明显，面对工业化带 来大量经济、社会矛盾，各国都不同程度关注特色 小镇建设。在美国硅谷和芝加哥及英、法、德等国 的一些城市，特色小镇功能与意义已超出传统行 政意义上“镇”和“区”，更像是一个新的地域生产 力创新空间，在有限的空间内优化生产力布局，破解高端要素聚集不充分的局限。目前，由于我国城 市发展成本过高，导致城市承载人口的压力越来 越重，各种城市病凸显。特色小镇的提出，实际上 是我国对城市发展路径的新选择，试图通过合理 的城市群、大中小城市分布，带动实体经济发展， 从而探寻一种新的城镇化道路。
其次，从发展动力上看，特色小镇是区域经济 转型升级的工具。特色小镇是社会发展到一定阶 段后，区域性空间与要素聚集的发展模式，是以经 济发展为前提的。特色小镇建设注重比较成本，通 过资源共享，行业与人口聚集形成行业规模经济， 产生聚集经济效应。西方发达国家特色小镇强调市，促进大中小城市和小城镇协调发展。而过去发 展过程中，在城市行政管理、资源配置方面，政府 多偏重于大城市，这也是特色小镇发展中值得考 虑的问题。寻求大中小城市并举发展，取决于一系 列体制创新及其综合配套改革。
三、我国特色小镇可持续发展的辨思
在特色小镇受到高度关注并形成建设热潮 之际，对特色小镇的规划、建设和管理更需要冷 静思考。
（一）发展理念：城镇化发展规律认识有待深化
富有竞争优势的产业。美国很多世界500强企业总部都设在小镇上，如IBM总部在阿蒙克市的“一个 小村庄”，沃尔玛总部在人口不到2万的顿维镇。除了产业特色显耀，部分小镇综合性功能强，具有较 强辐射力，如瑞士达沃斯小镇，凭借“世界经济论 坛”创造产业链，并以小木屋式家庭旅馆、特色博 物馆及滑雪胜地名号赢得全世界关注；美国好时 小镇始于一家巧克力工厂，逐渐成为负有盛名的 巧克力主题旅游城市，同时配有银行、饭店、教堂、 学校等社区功能。这些小镇通过特色产业链聚集 和公共服务配套，带动城镇发展和区域经济繁荣。
最后，从发展机制上看，特色小镇是城镇体系 协调发展的手段。对于同等规模城市数量，我国大 城市数量远远超过发达国家，而50万人口以下城市数量却偏低，这意味着我国中小城市发展相对薄弱。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“以城市群为主导形态，推动大中小城市和小城镇 协调发展”，试图结合以日韩为代表的集聚型城镇 化与以德国为代表的均衡型城镇化的优点。均衡城镇化模式的重要前提是在市场规律主导下，以扁平的城镇市场网络结构替代垂直的城镇行政等级结构。从城镇体 系看，加强特色小镇建设，有利于培育新生中小城诺瑟姆曲线揭示城市化发展水平与不同发展 阶段的对应关系，仅说明西方国家城市化的一般 规律。我国城镇化有其特殊性，以外来移民为主的 美国、加拿大等发达国家，对村庄概念相对薄弱， 而我国传统文明的根源在乡村，完全依据诺瑟姆 曲线来判断城镇化发展阶段是不可取的。此外，诺 瑟姆曲线没有从制度上进行分析，无法回答加速 期产生“城市病”的原因，也未能提出避免“逆城市 化”的路径。私有制是西方城镇化的基础，是城乡分离和对立的制度根源。我国公有制主体地位决定了社会主义市场经济能够 以有力的手段进行调控，然而，在城镇化快速发展 阶段，我国利用城市发展政策控制城市规模，对城 镇自身发展规律考虑不足，忽略市场调节作用，导 致大城市发展受限，小城镇发展缓慢。当前我国城 镇化正处于质量提升的重要阶段，因此，特色小镇 发展应注重发挥市场机制，使其在资源配置中起 决定性作用。
新城市主义下人性空间尺度回归 我国之前在经济社会发展中，强调以规划引领城市发展，依靠政府的力量推动，缺乏对个人和 市场机制的尊重，导致规划方案落实效果不佳。城市发展是一个相对自然的过程，雅各布斯的渐进 主义理念认为需顺应人类社会发展秩序，以审慎 态度推进社会改良。她认为田园城市理论中，依据 理性规划原则进行机械的功能分区会破坏城市活 力，这些核心思想为后来的倡导性规划和新城市 主义奠定了理论基础。倡导性规划是一个自下而 上的过程，具有民主性；与此同时，新城市主义强 调具有人文关怀、用地集约、适合步行的居住环 境。特色小镇强调自主创新和市场机制，并且是 “自组织”产生的，应摒弃自上而下的规划理念，按 照“以人为本”的科学发展观，关注居民的生活品 质与能效。因此，如何把握规划的尺度，鼓励市民 在规划过程中积极参与，注重人性空间尺度的回 归，强调引导性规划向倡导性规划转变至关重要。
（二）建设模式：空间与要素聚集动力有待提高
1.发展模式同质化或过于强调“特色” 我国部分省市特色小镇存在功能同构现象，主导功能不突出。住建部公布的127个第一批特色 小镇以旅游发展型和历史文化型为主，占比分别 超过60%和40%。旅游产业的核心是消费，与经济 发展周期相关，其发展模式的可持续性有待考量。 特色小镇与产业的多元结合，能够为经济发展提 供多种模式，也为人的发展提供更多个性化的选 择，有利于空间要素聚集。此外，与东部经济发达 的小城镇相比，西部小城镇普遍面临产业基础差、 公共服务落后、建设资金不足等问题，基础较薄弱 的小镇往往很难提炼出自身优势和特色。特色化 不是目的，只是实现经济发展、提升城镇建设文化 内涵等目标的手段。当小镇没有太多可依托的文 化与发展资源时，应注重非特色化建设路径下的 精细化、优质化发展道路，并充分利用新观念和新 技术，聚集更多优质资源，为未来奠定可持续发展的基础。
2.政府主导与房地产介入成本偏高 市场规律与成本选择及要素聚集有直接关系，市场会根据企业家中先行者的选择，在比较成 本要素后某一空间聚集，这是产业聚集的重要原 因。政府过多主导，加强规划、形态、景观管理，易 导致特色小镇建设和管理成本偏高，也会增加更 多约束和限制。政府应从过多管理功能中解放出 来，加强基础设计，在有条件的地方通过市场形 式，完善小镇的交通网，让市场和企业以更专业化 的视角和手段建设、运营。与此同时，部分特色小 镇发展过程中，引入房地产商开发模式，意味着住 房成本增加，会对其他优势产业产生挤出效应。目 前很多城市存在的“房地产去库存”问题，在不久 的将来可能会在特色小镇中凸显。与传统开发不 同，特色小镇更注重房地产企业持续的运营能力， 房企应继续探索转型路径，整合优势资源，推动小 镇向产城融合的宜居宜业形态转变。
（三）体制机制：特色小镇发展的活力有待激发
1.等级化行政管理体制的制约 我国城市管理体制中，大城市具有整个行政区域的管辖权，导致不同等级城镇在建设用地指 标等计划资源分配不均衡；“向心化”资源聚集态 势，导致城镇间“马太效应”愈发明显，并且阻碍区 域经济一体化的形成。当小城镇增长到一定经济 规模和人口规模后，需要“镇改市”来完善管理权 限，否则会制约其发展水平的提升。此外，对于没 有行政级别的特色小镇，要补齐基础设施短板，成 本势必增加，市场投资资金落实情况并不乐观。特 色小镇多位于郊区，区域范围内多是集体土地。依 据《中国人民共和国土地管理法》，“农民集体所有 的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济 组织或者村民委员会经营、管理”，意味着土地权 属和用途受到法律条文的制约。
2.政策体系下特色小镇路径差异 特色小镇是一个地方城镇化政策的先行尝试，也是不同政府间协同治理的过程，同时面临市 场和政府的博弈（姚尚建，2017）。我国城镇化存在国家目标与地方实践的差异，中央提及的小镇与 浙江省的不太一致，提倡村镇融合发展，部分修正 了浙江省方案中“非镇非区”的提法。在地方实践 中，地方政府往往侧重于市镇而非村镇。从行政动 力来看，政府通过资金扶持、公共服务等方面引 导，只要达到特定人口规模，新城镇设置就存在可 能；从市场动力角度，利润的驱动使企业选择入驻 或离开小镇，如果小镇不能形成社区，就不可避免 会向产业园区演变。总体上看，特色小镇应纳入国 家总体战略，也应通过政策疏解，让地方政府根据 当地形势，服务性地支持创业者，并充分发挥市场 机制，在城乡治理合流中实现产业转型、人口导入 和文化传承的功能融合。
四、我国特色小镇发展面临的关键问题剖析
（一）明确小镇发展定位
1.明确小镇在城镇体系中的作用 在城镇体系中，小城镇起着“承上启下”的作用。大城市资源聚集优势对劳动力有巨大吸引力， “承上”是指当城市规模过大时，需在城市之外发 展小城镇以疏散城市功能。“启下”是指小城镇是 广大农村政治、经济、文化和生活服务中心。但从 城市群的角度来看，城市群是内部的市、新城、县、 小城镇共同构建的立体城镇体系。特色小镇在城 镇体系中的定位要从三方面考虑：一是在行政序 列中，小镇处在最末的等级，行政资源分配遵从自 上而下的原则；二是从城市群或都市区角度来看， 小镇在区域经济上，与周边县、市等是竞合的关 系；三是产业分工上，部分特色小镇易受本地之外 的其他城市影响，外向型程度较高。因此，特色小 镇在行政层面处在底层，在区域经济及产业分工 中与其它城镇是“平行”关系，也可能引领带动其 它小城镇发展。
2.创新视角下特色小镇发展定位
“城市实验室”把城市视为创新场所，随着我 国新城的逐渐发展，不断崛起的大同小异的城市 形态备受争议。究其本因，是大部分政府寄希望于 城市建设作为刺激经济的手段。特色小镇的经济 增长、产业发展，还必须服务于提升人的生活、人 本身的发展这一根本目的。它不应成为政府追求 政绩的工具，应借鉴城市建设中经验教训，避免大 拆大建式发展，更多地转向与当地特色风貌格局 结合、更新的方式。特色小镇培育需要一定时间和 空间，一般需积淀十几年至几十年时间，短时间内 要求出成效的目标是不可能实现的。
（二）提升内生发展动力
1.硬件支撑：产业聚集“溢出效应” 特色小镇要根据其所处发展阶段和比较优势选择支撑产业，适应经济新常态，逐步由要素驱动 转向创新驱动。建构特色小镇产业发展的集约化 模式，放大产业组合聚集的“溢出效应”，是特色小 镇发展的关键所在。首先，遵循“集中突破”的思 维，发挥核心产业的优势，做到本土化运营，形成 地方化经济。其次，追求规模效益，特色产业的规 模发展优势除了“纵向”核心产业的发展外，还要 在“横向”完成资金、人才、科技、信息等要素的聚 集；另一方面，特色小镇的产业发展不同于产业园 区，更具有开放性和系统性，在一定区域内，对外 通过分工专业化，形成区域产业链，对内不断完善 特色小镇企业主体的创新合作交流机制，促进信 息和成果的互通共享。通过集中突破、横纵联合、 内外合力，推动特色产业集聚生态圈的形成，增强 区域内生发展动力。
2.软件服务：重塑文化符号凝聚力 文化符号是一种精神、价值社会属性和的核心象征，具有很强“溢价”效应。从历史视角来看， 欧美小镇的“特色”不是一蹴而就的，大都经过很 长一段时间积淀，基本具备以下五大核心元素：一 是特色精神或政治地标；二是特色名人故居、博物馆等；三是风俗规矩与生活方式；四是特色仪式节 庆、展会赛事与相关类别上下游产业；五是特色景 观、旅游民宿和生活体验。我国村镇基本具备以上 五大核心要素，然而特色文化的凝聚力仍显不足， 亟需“文化符号”的重塑。一方面，在建筑传承、故 事传承、空间体验和内容设计上，将传统文化遗产 转化成真正体现传统与当代文化融合创新的地标 和空间；另一方面，将重点放在呵护高质量企业 上，以实现特色产品培育，营造诚信和谐产销氛 围，城乡投资人与本地居民在有形和无形资产上 共建共享、互利共赢。
（三）厘定发展主体权责
1.政府与市场职能边界的划定 根据《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，特色小镇的运作方式是“政府引导，企业 主体、市场化运作”。首先，就政府与市场的职能边 界而言，不能错位、越位和缺位。政府主要是在公 共领域，制定政策、措施等保障公共服务、公共物 品的供给，为要素聚集和产业发展提供物质基础 和制度支撑。市场主要在私人领域，企业之间的高 度分工与合作产生经济效率和巨大创新活力，聚 集人、物、资金等生产要素，产生聚集效应。其次， 就政府与市场两种手段的协调关系而言，要补位。 在公共领域，政府起主导作用的基础上，要充分发 挥市场机制作用，引入市场竞争主体，实现多元化 投资主体，增加公共品供给，但要避免公共物品 “市场化”。在私人领域，在发挥市场决定性作用的 同时，政府要排除一些利益集团和旧体制的干扰， 营造公平竞争环境，但要避免政府“企业化”。
2.鼓励多方主体参与精准治理 特色小镇从开发建设到品牌传递是长期运营的过程，治理模式往往是关键。相对一般治理，精 准治理更注重治理的目标导向、公民有效参与、过 程合法透明及结果评估监督。特色小镇建设过程 中，当政府行政权力过大而约束力量相对薄弱时，其他主体有可能被边缘化（Congleton,2011）；企业 目标的核心是利润最大化，它与居民的追求在本 质上不符。因此，精准治理应着眼于让小镇居民生 活更加美好这一目标，承认居民的主体地位，吸纳 与其特色相关联的多方参与主体，使其成为市场 化的第三方。特色小镇的发展需要各组织间优势互补，在后期发展中应形成共同治理的互动关系， 包括：其一，政府由行政监管转向提供相应公共服 务，实现制度、资源及基本公共服务的有效供给， 村镇经济组织凭借资源优势发展实体经济；其二， 房地产企业除了提供产业与居住空间外，还应结 合科技、农业、文旅等特色，积极探索转型模式；其 三，产业基金及服务商则需提供相关配套服务，成 为产业创新、规模化的动力；其四，强调市民公众 和第三方的主体性参与，不仅参与特色小镇建设， 还负有共同管理和监督的职责。
五、推进特色小镇建设的路径
（一）尊重城市发展规律，积极转变规划理念
1.明确特色小镇发展理念，因地制宜有序推进 特色小镇发展的理论体系亟需完善，明确其作为地域生产力要素的理论与现实价值，在寻求 传统与现代价值结合中推进创新。首先，明确城镇 化有其自身发展规律，特色小镇建设是全生命周 期的持续过程，不能盲目追求速度，必须坚持循序 渐进；其次，不同地区具有不同发展条件和阶段特 征，要坚持因地制宜推进；最后，完善特色小镇建 设方面的法律、法规和政策支撑体系，营造公平有 序的市场环境。
2.把握特色小镇发展尺度，科学制定倡导性 规划特色小镇规划的制定应“以人为本”，建立有 效的公众参与机制，注重经济、社会、生态的可持续发展。第一，强调功能复合，着力完善基础设施， 使其能主动承接大城市人口、产业及其服务功能 的疏散，谋求区域可持续发展；第二，呼吁人文关 怀，尊重小镇的历史文脉，把握空间尺度，营造真 正人性化空间；第三，注重规划的弹性，特色小镇 建设要坚持市场与企业的主体地位，规划需为市 场的不确定性留出调整空间。
（二）加快培育主导产业，坚持多元化发展道路
1.谨防特色小镇房地产化，推进产城融合发展 特色小镇成为房地产企业新的发展机遇，但 特色小镇建设过程中，应谨防房地产商的过度开 发。一方面，地方政府应提高房地产企业进行特 色小镇建设的准入门槛，要以产业发展为核心，坚 决杜绝没有产业支撑的房地产开发模式；另一方 面，房地产企业应以资本优势占据产业链关键环 节，依托特色小镇的建设运营整合产业资源，形成 产业聚集，向可持续的产业转型，形成“地产+产业”的战略布局。
2.立足小镇产业和文化，探索多元化建设模式 特色小镇发展要强调产业和文化在激发空间活力方面的作用，寻求差异性定位，把握价值与优 势的整合创新。一方面，立足特色小镇产业突出功 能，进行专项建设，积极探索养老、教育小镇等多 元化建设模式，提升核心竞争力；另一方面，打造“特色小镇+”的品牌，通过多要素集成、多业态聚 合、多功能融合，搭建以城带乡、城乡互动的有效 载体，构建创新创业平台，以激发市场活力和社会 创造力。
（三）完善制度体系建设，助力特色小镇可持 续发展
1.深化城镇管理体制改革，提升行政管理效率 积极推动城镇等级化行政管理体制的改革，通过改革赋予小城镇在土地、财政、税收、融资等 方面更为普适的自主权，激发特色小镇发展潜力。 首先，弱化地级市的直接行政管理权，将城市的经 济职能和管理职能分流，提高行政管理的效率；其 次，在城市发展过程中要有机区分行政资源和市 场化资源，弱化政府配置资源功能，把更多机会让 渡给市场，政府更多地做好公共服务。
2.加快政府职能转变，建立多方协同参与机制 一方面，政府必须坚持“小城镇、大服务”改革 方向，强化公共服务职能，与此同时，采取“社会 化”模式将一些基础设施交由社会参与承担；另一 方面，推进小镇治理主体多元化、智库化，强调居 民与市场化第三方参与，同时实现小镇运行机制 平台化、网络化，通过政府工作信息平台提供信息 传递、中介服务和监督管理等服务，推进权力清单、责任清单和负面清单的管理模式。
“十三五”规划纲要提出“因地制宜发展特色 鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”；2016年7月， 住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展 特色小镇培育工作的通知》，指出2020年打造1000 个左右各具特色、富有活力的特色小镇，带动小城 镇全面发展；2017年政府工作报告也明确提出支 持中小城市和特色小城镇发展。特色小镇成为推 进新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发 展的纽带，各省市纷纷出台政策，推进特色小镇的 建设发展。我国小城镇中存在“一村一品”的农业 小镇、聚集大批乡镇企业的小镇、以旅游业为载体 的小镇等，小城镇建设在取得很大成效的同时也存在诸多亟待厘定和解决的问题。特色小镇发展 进程其实是历史的积淀及沿袭，如何突破小城镇 发展瓶颈，是我国面临的巨大挑战。
国外有关小城镇的研究，多从城市发展理论 入手，首先，聚集经济是城市存在和发展的重要 原因，表现为城市化经济（多元化经济）和地方化 经济（行业化经济），地方化经济是指由于某一产 业的地理集中而提升生产效率的效应（Handeson, 1986）；克鲁格曼(1991)的新经济地理则从区域增 长聚集探寻城市起源和发展，强调市场规模经 济。其次，新城市主义以全局视角审视城市发展， 强调保护环境、以人为本，实现持续协调发展。在此基础上，国外围绕可持续发 展、环境和社会等问题开展了关于小城镇的研究。
国内对于小城镇的研究，从费孝通（1983）提出以 农村工业化和乡镇企业为动力推动小城镇发展 开始，小城镇发展战略一直存在争议，部分研究 从制度变迁视角、规模经济、增长 极及反磁力等理论论证小城镇是 城市化进程的客观规律。此外，部分学者关注小 城镇发展困境及误区，于立和彭 建东从规划、建设、管理方面展开，也有学 者关注小城镇的特色塑造。当前，特色小镇成为新型城镇化的研究热 点，学者主要从以下三个方面开展相关研究：一 是内涵研究，大部分借鉴浙江模式，部分从田园城市、城市区域核心等理 论丰富其内涵；二是发展问题研 究，重点多为产业、动力机制、政策设计、体制机 制等；三是发 展路径研究，部分学者按照产业、文化品牌等不同类型 探索，还有学者从精准治理等视 角研究。
综上，中机院现有文献针对城市发展理论、小城镇问题以及特色小镇发展路径等方面进行了深入研 究，奠定了研究的理论与实践基础，但是对特色小 镇与小城镇的历史关联性、城镇体系发展内在规 律、特色小镇发展理念及定位等研究还需进一步 系统探讨。
二、我国特色小镇的发展逻辑分析
目前，我国特色小镇包括特色小镇和小城镇 两种形态，从短期看，特色小镇和小城镇不同之 处体现在提出的背景、目标、措施等方面；从长期 看，两者功能、规模、布局等方面基本相同，特色 小镇和小城镇相得益彰、互为支撑。特色小镇作 为我国城镇化发展特定阶段产物，对于促进区域 经济转型升级、推动大中小城市和小城镇协调发 展至关重要。基于特色小镇提出的缘由，结合相关 理论及国际经验，本文从发展基础、发展动力、发 展机制三方面构建我国特色小镇可持续发展的逻 辑分析框架，进而探讨发展过程中面临的关 键问题。
首先，从发展基础上看，特色小镇是城市化发 展特定阶段产物。在世界城市化规律中，一般先有 市场，然后工业开始发展，第三产业逐渐替代工 业，工业则开始远离城市，出现逆城市化进程，正 是一种产业寻求成本洼地的现象。欧美地区城市 化起步较早，逆城市化趋势更明显，面对工业化带 来大量经济、社会矛盾，各国都不同程度关注特色 小镇建设。在美国硅谷和芝加哥及英、法、德等国 的一些城市，特色小镇功能与意义已超出传统行 政意义上“镇”和“区”，更像是一个新的地域生产 力创新空间，在有限的空间内优化生产力布局，破解高端要素聚集不充分的局限。目前，由于我国城 市发展成本过高，导致城市承载人口的压力越来 越重，各种城市病凸显。特色小镇的提出，实际上 是我国对城市发展路径的新选择，试图通过合理 的城市群、大中小城市分布，带动实体经济发展， 从而探寻一种新的城镇化道路。
其次，从发展动力上看，特色小镇是区域经济 转型升级的工具。特色小镇是社会发展到一定阶 段后，区域性空间与要素聚集的发展模式，是以经 济发展为前提的。特色小镇建设注重比较成本，通 过资源共享，行业与人口聚集形成行业规模经济， 产生聚集经济效应。西方发达国家特色小镇强调市，促进大中小城市和小城镇协调发展。而过去发 展过程中，在城市行政管理、资源配置方面，政府 多偏重于大城市，这也是特色小镇发展中值得考 虑的问题。寻求大中小城市并举发展，取决于一系 列体制创新及其综合配套改革。
三、我国特色小镇可持续发展的辨思
在特色小镇受到高度关注并形成建设热潮 之际，对特色小镇的规划、建设和管理更需要冷 静思考。
（一）发展理念：城镇化发展规律认识有待深化
富有竞争优势的产业。美国很多世界500强企业总部都设在小镇上，如IBM总部在阿蒙克市的“一个 小村庄”，沃尔玛总部在人口不到2万的顿维镇。除了产业特色显耀，部分小镇综合性功能强，具有较 强辐射力，如瑞士达沃斯小镇，凭借“世界经济论 坛”创造产业链，并以小木屋式家庭旅馆、特色博 物馆及滑雪胜地名号赢得全世界关注；美国好时 小镇始于一家巧克力工厂，逐渐成为负有盛名的 巧克力主题旅游城市，同时配有银行、饭店、教堂、 学校等社区功能。这些小镇通过特色产业链聚集 和公共服务配套，带动城镇发展和区域经济繁荣。
最后，从发展机制上看，特色小镇是城镇体系 协调发展的手段。对于同等规模城市数量，我国大 城市数量远远超过发达国家，而50万人口以下城市数量却偏低，这意味着我国中小城市发展相对薄弱。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“以城市群为主导形态，推动大中小城市和小城镇 协调发展”，试图结合以日韩为代表的集聚型城镇 化与以德国为代表的均衡型城镇化的优点。均衡城镇化模式的重要前提是在市场规律主导下，以扁平的城镇市场网络结构替代垂直的城镇行政等级结构。从城镇体 系看，加强特色小镇建设，有利于培育新生中小城诺瑟姆曲线揭示城市化发展水平与不同发展 阶段的对应关系，仅说明西方国家城市化的一般 规律。我国城镇化有其特殊性，以外来移民为主的 美国、加拿大等发达国家，对村庄概念相对薄弱， 而我国传统文明的根源在乡村，完全依据诺瑟姆 曲线来判断城镇化发展阶段是不可取的。此外，诺 瑟姆曲线没有从制度上进行分析，无法回答加速 期产生“城市病”的原因，也未能提出避免“逆城市 化”的路径。私有制是西方城镇化的基础，是城乡分离和对立的制度根源。我国公有制主体地位决定了社会主义市场经济能够 以有力的手段进行调控，然而，在城镇化快速发展 阶段，我国利用城市发展政策控制城市规模，对城 镇自身发展规律考虑不足，忽略市场调节作用，导 致大城市发展受限，小城镇发展缓慢。当前我国城 镇化正处于质量提升的重要阶段，因此，特色小镇 发展应注重发挥市场机制，使其在资源配置中起 决定性作用。
新城市主义下人性空间尺度回归 我国之前在经济社会发展中，强调以规划引领城市发展，依靠政府的力量推动，缺乏对个人和 市场机制的尊重，导致规划方案落实效果不佳。城市发展是一个相对自然的过程，雅各布斯的渐进 主义理念认为需顺应人类社会发展秩序，以审慎 态度推进社会改良。她认为田园城市理论中，依据 理性规划原则进行机械的功能分区会破坏城市活 力，这些核心思想为后来的倡导性规划和新城市 主义奠定了理论基础。倡导性规划是一个自下而 上的过程，具有民主性；与此同时，新城市主义强 调具有人文关怀、用地集约、适合步行的居住环 境。特色小镇强调自主创新和市场机制，并且是 “自组织”产生的，应摒弃自上而下的规划理念，按 照“以人为本”的科学发展观，关注居民的生活品 质与能效。因此，如何把握规划的尺度，鼓励市民 在规划过程中积极参与，注重人性空间尺度的回 归，强调引导性规划向倡导性规划转变至关重要。
（二）建设模式：空间与要素聚集动力有待提高
1.发展模式同质化或过于强调“特色” 我国部分省市特色小镇存在功能同构现象，主导功能不突出。住建部公布的127个第一批特色 小镇以旅游发展型和历史文化型为主，占比分别 超过60%和40%。旅游产业的核心是消费，与经济 发展周期相关，其发展模式的可持续性有待考量。 特色小镇与产业的多元结合，能够为经济发展提 供多种模式，也为人的发展提供更多个性化的选 择，有利于空间要素聚集。此外，与东部经济发达 的小城镇相比，西部小城镇普遍面临产业基础差、 公共服务落后、建设资金不足等问题，基础较薄弱 的小镇往往很难提炼出自身优势和特色。特色化 不是目的，只是实现经济发展、提升城镇建设文化 内涵等目标的手段。当小镇没有太多可依托的文 化与发展资源时，应注重非特色化建设路径下的 精细化、优质化发展道路，并充分利用新观念和新 技术，聚集更多优质资源，为未来奠定可持续发展的基础。
2.政府主导与房地产介入成本偏高 市场规律与成本选择及要素聚集有直接关系，市场会根据企业家中先行者的选择，在比较成 本要素后某一空间聚集，这是产业聚集的重要原 因。政府过多主导，加强规划、形态、景观管理，易 导致特色小镇建设和管理成本偏高，也会增加更 多约束和限制。政府应从过多管理功能中解放出 来，加强基础设计，在有条件的地方通过市场形 式，完善小镇的交通网，让市场和企业以更专业化 的视角和手段建设、运营。与此同时，部分特色小 镇发展过程中，引入房地产商开发模式，意味着住 房成本增加，会对其他优势产业产生挤出效应。目 前很多城市存在的“房地产去库存”问题，在不久 的将来可能会在特色小镇中凸显。与传统开发不 同，特色小镇更注重房地产企业持续的运营能力， 房企应继续探索转型路径，整合优势资源，推动小 镇向产城融合的宜居宜业形态转变。
（三）体制机制：特色小镇发展的活力有待激发
1.等级化行政管理体制的制约 我国城市管理体制中，大城市具有整个行政区域的管辖权，导致不同等级城镇在建设用地指 标等计划资源分配不均衡；“向心化”资源聚集态 势，导致城镇间“马太效应”愈发明显，并且阻碍区 域经济一体化的形成。当小城镇增长到一定经济 规模和人口规模后，需要“镇改市”来完善管理权 限，否则会制约其发展水平的提升。此外，对于没 有行政级别的特色小镇，要补齐基础设施短板，成 本势必增加，市场投资资金落实情况并不乐观。特 色小镇多位于郊区，区域范围内多是集体土地。依 据《中国人民共和国土地管理法》，“农民集体所有 的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济 组织或者村民委员会经营、管理”，意味着土地权 属和用途受到法律条文的制约。
2.政策体系下特色小镇路径差异 特色小镇是一个地方城镇化政策的先行尝试，也是不同政府间协同治理的过程，同时面临市 场和政府的博弈（姚尚建，2017）。我国城镇化存在国家目标与地方实践的差异，中央提及的小镇与 浙江省的不太一致，提倡村镇融合发展，部分修正 了浙江省方案中“非镇非区”的提法。在地方实践 中，地方政府往往侧重于市镇而非村镇。从行政动 力来看，政府通过资金扶持、公共服务等方面引 导，只要达到特定人口规模，新城镇设置就存在可 能；从市场动力角度，利润的驱动使企业选择入驻 或离开小镇，如果小镇不能形成社区，就不可避免 会向产业园区演变。总体上看，特色小镇应纳入国 家总体战略，也应通过政策疏解，让地方政府根据 当地形势，服务性地支持创业者，并充分发挥市场 机制，在城乡治理合流中实现产业转型、人口导入 和文化传承的功能融合。
四、我国特色小镇发展面临的关键问题剖析
（一）明确小镇发展定位
1.明确小镇在城镇体系中的作用 在城镇体系中，小城镇起着“承上启下”的作用。大城市资源聚集优势对劳动力有巨大吸引力， “承上”是指当城市规模过大时，需在城市之外发 展小城镇以疏散城市功能。“启下”是指小城镇是 广大农村政治、经济、文化和生活服务中心。但从 城市群的角度来看，城市群是内部的市、新城、县、 小城镇共同构建的立体城镇体系。特色小镇在城 镇体系中的定位要从三方面考虑：一是在行政序 列中，小镇处在最末的等级，行政资源分配遵从自 上而下的原则；二是从城市群或都市区角度来看， 小镇在区域经济上，与周边县、市等是竞合的关 系；三是产业分工上，部分特色小镇易受本地之外 的其他城市影响，外向型程度较高。因此，特色小 镇在行政层面处在底层，在区域经济及产业分工 中与其它城镇是“平行”关系，也可能引领带动其 它小城镇发展。
2.创新视角下特色小镇发展定位
“城市实验室”把城市视为创新场所，随着我 国新城的逐渐发展，不断崛起的大同小异的城市 形态备受争议。究其本因，是大部分政府寄希望于 城市建设作为刺激经济的手段。特色小镇的经济 增长、产业发展，还必须服务于提升人的生活、人 本身的发展这一根本目的。它不应成为政府追求 政绩的工具，应借鉴城市建设中经验教训，避免大 拆大建式发展，更多地转向与当地特色风貌格局 结合、更新的方式。特色小镇培育需要一定时间和 空间，一般需积淀十几年至几十年时间，短时间内 要求出成效的目标是不可能实现的。
（二）提升内生发展动力
1.硬件支撑：产业聚集“溢出效应” 特色小镇要根据其所处发展阶段和比较优势选择支撑产业，适应经济新常态，逐步由要素驱动 转向创新驱动。建构特色小镇产业发展的集约化 模式，放大产业组合聚集的“溢出效应”，是特色小 镇发展的关键所在。首先，遵循“集中突破”的思 维，发挥核心产业的优势，做到本土化运营，形成 地方化经济。其次，追求规模效益，特色产业的规 模发展优势除了“纵向”核心产业的发展外，还要 在“横向”完成资金、人才、科技、信息等要素的聚 集；另一方面，特色小镇的产业发展不同于产业园 区，更具有开放性和系统性，在一定区域内，对外 通过分工专业化，形成区域产业链，对内不断完善 特色小镇企业主体的创新合作交流机制，促进信 息和成果的互通共享。通过集中突破、横纵联合、 内外合力，推动特色产业集聚生态圈的形成，增强 区域内生发展动力。
2.软件服务：重塑文化符号凝聚力 文化符号是一种精神、价值社会属性和的核心象征，具有很强“溢价”效应。从历史视角来看， 欧美小镇的“特色”不是一蹴而就的，大都经过很 长一段时间积淀，基本具备以下五大核心元素：一 是特色精神或政治地标；二是特色名人故居、博物馆等；三是风俗规矩与生活方式；四是特色仪式节 庆、展会赛事与相关类别上下游产业；五是特色景 观、旅游民宿和生活体验。我国村镇基本具备以上 五大核心要素，然而特色文化的凝聚力仍显不足， 亟需“文化符号”的重塑。一方面，在建筑传承、故 事传承、空间体验和内容设计上，将传统文化遗产 转化成真正体现传统与当代文化融合创新的地标 和空间；另一方面，将重点放在呵护高质量企业 上，以实现特色产品培育，营造诚信和谐产销氛 围，城乡投资人与本地居民在有形和无形资产上 共建共享、互利共赢。
（三）厘定发展主体权责
1.政府与市场职能边界的划定 根据《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，特色小镇的运作方式是“政府引导，企业 主体、市场化运作”。首先，就政府与市场的职能边 界而言，不能错位、越位和缺位。政府主要是在公 共领域，制定政策、措施等保障公共服务、公共物 品的供给，为要素聚集和产业发展提供物质基础 和制度支撑。市场主要在私人领域，企业之间的高 度分工与合作产生经济效率和巨大创新活力，聚 集人、物、资金等生产要素，产生聚集效应。其次， 就政府与市场两种手段的协调关系而言，要补位。 在公共领域，政府起主导作用的基础上，要充分发 挥市场机制作用，引入市场竞争主体，实现多元化 投资主体，增加公共品供给，但要避免公共物品 “市场化”。在私人领域，在发挥市场决定性作用的 同时，政府要排除一些利益集团和旧体制的干扰， 营造公平竞争环境，但要避免政府“企业化”。
2.鼓励多方主体参与精准治理 特色小镇从开发建设到品牌传递是长期运营的过程，治理模式往往是关键。相对一般治理，精 准治理更注重治理的目标导向、公民有效参与、过 程合法透明及结果评估监督。特色小镇建设过程 中，当政府行政权力过大而约束力量相对薄弱时，其他主体有可能被边缘化（Congleton,2011）；企业 目标的核心是利润最大化，它与居民的追求在本 质上不符。因此，精准治理应着眼于让小镇居民生 活更加美好这一目标，承认居民的主体地位，吸纳 与其特色相关联的多方参与主体，使其成为市场 化的第三方。特色小镇的发展需要各组织间优势互补，在后期发展中应形成共同治理的互动关系， 包括：其一，政府由行政监管转向提供相应公共服 务，实现制度、资源及基本公共服务的有效供给， 村镇经济组织凭借资源优势发展实体经济；其二， 房地产企业除了提供产业与居住空间外，还应结 合科技、农业、文旅等特色，积极探索转型模式；其 三，产业基金及服务商则需提供相关配套服务，成 为产业创新、规模化的动力；其四，强调市民公众 和第三方的主体性参与，不仅参与特色小镇建设， 还负有共同管理和监督的职责。
五、推进特色小镇建设的路径
（一）尊重城市发展规律，积极转变规划理念
1.明确特色小镇发展理念，因地制宜有序推进 特色小镇发展的理论体系亟需完善，明确其作为地域生产力要素的理论与现实价值，在寻求 传统与现代价值结合中推进创新。首先，明确城镇 化有其自身发展规律，特色小镇建设是全生命周 期的持续过程，不能盲目追求速度，必须坚持循序 渐进；其次，不同地区具有不同发展条件和阶段特 征，要坚持因地制宜推进；最后，完善特色小镇建 设方面的法律、法规和政策支撑体系，营造公平有 序的市场环境。
2.把握特色小镇发展尺度，科学制定倡导性 规划特色小镇规划的制定应“以人为本”，建立有 效的公众参与机制，注重经济、社会、生态的可持续发展。第一，强调功能复合，着力完善基础设施， 使其能主动承接大城市人口、产业及其服务功能 的疏散，谋求区域可持续发展；第二，呼吁人文关 怀，尊重小镇的历史文脉，把握空间尺度，营造真 正人性化空间；第三，注重规划的弹性，特色小镇 建设要坚持市场与企业的主体地位，规划需为市 场的不确定性留出调整空间。
（二）加快培育主导产业，坚持多元化发展道路
1.谨防特色小镇房地产化，推进产城融合发展 特色小镇成为房地产企业新的发展机遇，但 特色小镇建设过程中，应谨防房地产商的过度开 发。一方面，地方政府应提高房地产企业进行特 色小镇建设的准入门槛，要以产业发展为核心，坚 决杜绝没有产业支撑的房地产开发模式；另一方 面，房地产企业应以资本优势占据产业链关键环 节，依托特色小镇的建设运营整合产业资源，形成 产业聚集，向可持续的产业转型，形成“地产+产业”的战略布局。
2.立足小镇产业和文化，探索多元化建设模式 特色小镇发展要强调产业和文化在激发空间活力方面的作用，寻求差异性定位，把握价值与优 势的整合创新。一方面，立足特色小镇产业突出功 能，进行专项建设，积极探索养老、教育小镇等多 元化建设模式，提升核心竞争力；另一方面，打造“特色小镇+”的品牌，通过多要素集成、多业态聚 合、多功能融合，搭建以城带乡、城乡互动的有效 载体，构建创新创业平台，以激发市场活力和社会 创造力。
（三）完善制度体系建设，助力特色小镇可持 续发展
1.深化城镇管理体制改革，提升行政管理效率 积极推动城镇等级化行政管理体制的改革，通过改革赋予小城镇在土地、财政、税收、融资等 方面更为普适的自主权，激发特色小镇发展潜力。 首先，弱化地级市的直接行政管理权，将城市的经 济职能和管理职能分流，提高行政管理的效率；其 次，在城市发展过程中要有机区分行政资源和市 场化资源，弱化政府配置资源功能，把更多机会让 渡给市场，政府更多地做好公共服务。
2.加快政府职能转变，建立多方协同参与机制 一方面，政府必须坚持“小城镇、大服务”改革 方向，强化公共服务职能，与此同时，采取“社会 化”模式将一些基础设施交由社会参与承担；另一 方面，推进小镇治理主体多元化、智库化，强调居 民与市场化第三方参与，同时实现小镇运行机制 平台化、网络化，通过政府工作信息平台提供信息 传递、中介服务和监督管理等服务，推进权力清单、责任清单和负面清单的管理模式。