一、战略性新兴产业财政扶持政策执行存在的问题
为客观评价Z开发区管委会在执行财政扶持政策中存在的相关问题，并深入分析问题产生的原因，本章采取深度访谈法，针对政策执行情况及问题等方面进行访谈和了解，访谈对象为Z开发区管委会的相关政策执行部门相关人员和开发区内战新产业类型的典型企业代表，访谈方式为面谈、实地调研访谈和电话访谈。
本次访谈提纲的内容设计是基于史密斯政策执行模型的四个要素，主要包含三方面的内容：基本情况的调查、问题意见的征询以及了解被访单位同政策执行相关的其他情况。针对政府部门人员，访谈的内容主要围绕政策出台的背景及目标、政策资金的预算执行情况、部分职责分工、执行操作流程、执行方式以及问题建议；针对开发区内战新产业企业代表，访谈内容主要围绕政策需求情况、政策申报情况、政策知晓程度、反馈渠道以及开发区营商环境建设满意度等展开。
从实际访谈实施过程和访谈结果来看，Z开发区战略性新兴产业财政扶持政策执行以来，对区域的产业发展起到了一定的促进作用，但仍存在一些问题。笔者根据对相关人员的访谈内容，并结合上章节执行现状分析，同时查阅相关文献材料，总结问题如下：
（一）政策设计未充分考虑产业阶段特点
从访谈结果来看，现行的战略性新兴产业财政扶持政策在顶层设计方面合理性和科学性不足，主要表现在政策设计未能充分考虑战新产业阶段发展的特点，使得政策结构存在明显失衡的现象。
近年来，开发区在财政扶持政策资金投入的总量处于较高的水平，并呈现逐年递增的趋势。从开发区面上发展情况粗略分析，财政投入对产业发展起到了助推作用。但经过政策内容梳理归纳以及人员访谈后，笔者发现，Z开发区2023年重点工作中虽把全面推进战略性新兴产业体系建设列入了2023年重点工作安排中。然而目标实现路径中，作为重要支撑的一系列财政扶持政策体系，未能做好政策精准对应。如战新产业财政扶持政策条件中，主要按照科经委认定的高新技术企业批复作为政策享受条件，而非注重产业阶段特征，因此在扶持标准上与产业特征契合度不高。
这种政策设定逻辑带来的问题是，政策设计未充分考虑不同产业的发展特点以及产业发展不同阶段的区别，将产业起步阶段与产业成熟阶段等一概而论，过于强调统一性，但却忽略了产业各环节的差异、企业个体间的差异以及国家及上级层面政策环境变化。以生物医药产业为例，其产业的特点是研发投入长周期，产品从研发到临床试验再到审批上市，至少要经历十年以上的时间。因此，生物医药企业大多处于亏损状态，如同其他处于高增长态势的产业一并按照统一的贡献匹配原则进行扶持显然是不合理的，不利于产业链的全面均衡发展，也难以体现产业的集聚度。
（二）政策目标设置不清晰不全面
按照相关财政扶持意见精神，财政扶持政策的总目标是要进一步发挥财政扶持经济发展的作用，支持“五个中心”核心承载区建设，推进高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区1。但在具体扶持政策的各个文件中，目标描述较为笼统，诸如“有效促进重点产业和创新企业在园区集聚发展、加快产业转型升级和创新发展，打造国际一流开发区”等，缺乏可量化衡量指标，如对各产业结构、贡献份额、相关行业增加值占产业增加值比重等指标。另外，目前政策在具体实施中也未按照产业细分领域进行分类统计和绩效评价，从政策资金投入与产出分析角度来看，对战略性新兴产业的财政资金投入情况绩效评价有所缺失，不利于全面科学掌握开发区财政扶持政策资金对战略性新兴产业发展所产生的效应。以上都使得政策目标未能得到准确清晰的体现。
（三）政策口径“封锁”现象严重
在实际调研过程中，笔者发现受访的企业在谈到政策执行问题时，都谈到政策口径存在不公开不透明的“封锁”现象。由此，笔者在相关政务网站上并结合政府执行人员的访谈后，发现在各个开发区执行的财政扶持政策文件由三部分组成，有财政扶持办法、实施细则或操作指引，有些政策还有更为具体的操作口径或规则文件。而真正对外发布的只有财政扶持办法，政策内容统一的描述为“XX年内每年给予一定的奖励”，而对具体的支持标准和范围等则不予公开，且奖励具体是怎样计算的也并未写明。因此，在政策实际执行过程中，企业在政策申报时需通过具体联系申报窗口人员进行详细咨询才能获知。
从新区政务网站上搜索的近年来发布的各项财政扶持政策来看，从“十三五”期间开始的财政扶持政策即开始了这种模糊表达，几乎所有的政策都如上描述未写明奖励具体的力度。
（四）财政扶持“政出多门”
Z开发区凭借国家级高新区、示范区以及P区的区域战略优势地位，一直以来备受国家和上海市的瞩目，在支持战新产业发展方面的财政扶持政策可谓种类繁多。
从政策出台部门来看，上到国家各部委及上海市各委办局，再到P区政府及各委办局、Z开发区管委会都有相应的支持政策，支持的类型有落户奖励、贡献度支持、项目支持及配套、人才奖励等等，政策体系十分庞大。从政策内容来看，以贡献度支持作为依据的政策有市商委的总部企业销售奖励、Z开发区管委会的成长型企业科技成果转化支持、区科经委的战新产业财政扶持办法、区商委的总部经济财政扶持办法等等。以人才支持为依据的政策更是纷繁复杂，比如市财政和税务的海外和境外回流人才个人所得税优惠政策、市科委的八大行业人才优惠政策、区科经委的创新人才贡献度政策、区商委的总部经济人才贡献度政策等。这些政策类别在内容上比较相似，但政策规定同类政策从优不重复的享受原则。从政策执行来看，政策具体实施操作按照政府部门不同工作分工和执行目标，分散在各个政府层面。在实际政策操作过程中，这种“政出多门”的现象，使得政府部门信息共享更加难以实现，不仅给执行部门带来了很大的执行难度，同时给目标群体增加了申报负担，降低了政策执行效率。
以Z开发区执行的战新产业的创新人才政策为例，管委会执行的市级、区级层面的同类别人才政策多达10项政策（具体见表14），涉及市财政局、市税务局、市经信委、区财政局、区金融局、区商务委等16个委办局。Z开发区作为基层执行机构，按照上级政府部门规定，要按照政策从优不重复的操作口径，对申报政策企业的人员进行逐个甄别审核，政策按层级从高到低执行后，时间跨度不断拉长，有些政策执行年限竟长达三年之久，不仅申报企业感受度低，同时增加了执行机构和执行人员的执行难度，违背了政策本身目标。
（五）执行机构参与度不深、功能发挥不全
在对开发区管委会政府人员进行访谈后，笔者发现在政策执行的实施流程中，各个职能单位广泛参与到政策的执行中，比如商务委对总部型企业作前置的认定、科经委对重点领军企业等作前置认定、开发区管委会对资金申请企业作资金审核、财政局则负责资金拨付，每一个职能单位都有一套自己的操作流程，但同时也发现政策执行机构参与度还不够深、功能发挥不全。以财政部门为例，在整个政策执行过程中，财政部门仅承担了资金拨付环节和监管的职责，而在事前认定及评估等前期环节，参与度并不高，仅仅是依据已有文件对开发区的资金支付申请，进行常规审核。另外，尽管财政部门牵头对专项资金开展过年度绩效评价，但评价结果应用度不高，没有与后续政策制定和资金的调控等起到必要的支撑。各个部门看似各司其职，但实际在整个政策执行中的参与度不深，未能发挥应有的功能。而认定部门则对政策实际执行多少资金、财政支持起到怎样的效应等情况都掌握不清。
（六）问题反馈和处理渠道不畅
开发区管委会作为直接面向政策目标群体的执行机构，形成有效的问题反馈和处理渠道是政策执行过程中非常重要的一环。但通过访谈，笔者发现政策在执行过程中，由于外部环境等变化，新问题、新情况不断出现，以及政府内部体制机制的改革创新等，问题反馈和处理的渠道也出现一定的阻滞。其中不乏单位与单位之间、部门与部门之间出现推诿、踢皮球的现象，不利于营商环境的优化，也影响政策执行效率。
（七）目标群体对政策认知度低
从访谈结果来看，政策目标群体即开发区的企业对开发区内执行的一系列财政扶持政策认知度还较低，这种低认知度不仅表现在很多企业对政策申报的流程以及政策享受的对象等都不知晓，另外还有一种现象是有一些企业特别是外资企业，本身申报政策的意愿不强，导致政策受益面有限。而认知度比较高的目标群体主要集中在：一是在开发区内注册并经营长达5年以上，并且从“十一五”甚至更早时期就开始享受相关财政扶持政策的企业；二是由政府招商引资新进来的重点项目、重点企业；三是由中介服务机构进行申请的企业。
二、战略性新兴产业财政扶持政策执行问题的原因分析
在本小节，笔者基于史密斯政策执行过程模型建立的战略性新兴产业财政扶持政策执行分析框架，从理想化的政策、执行机构、目标群体以及环境因素四个维度，深入探寻在战新产业财政扶持政策执行问题的直接与间接的原因，打开政府部门实施政策的“黑箱”。
（一）理想化政策维度：竞争外部性导致政策设计受限
在史密斯政策执行过程模型中，史密斯把“理想化的政策”作为影响政策执行的首要因素。基于此，笔者在本论文的分析框架中，梳理了理想化政策维度下的问题原因分析。在这个维度下，由于地方政府竞争所引致的外部性导致了政策结构失衡、政策目标设置不清晰不全面的顶层设计受限。具体如下：
1、地方政府竞争的正外部性转向负外部性
2、外部性作用下，财政扶持政策结构失衡
3、外部性作用下，政策导向与目标不一致
（二）执行机构维度：执行机制不健全影响政策执行效果
委托代理模式下，开发区管委会作为政府的派出机构，代表地方政府行使行政审批、招商引资、安商稳商等职能。管委会在“条块关系”中授权或委托承接的政府管理事项日益增加且错综复杂，且财政扶持政策“政出多门”，容易导致执行机构执行过程发生阻滞与冲突。在这些阻滞和冲突产生的背后，最主要原因是执行机构在执行机制方面的不健全。具体如下：
1、信息共享机制不健全增加了执行难度
2、政策公开机制不健全导致策略性执行行为
3、政策绩效评价停留于表面，未发挥有效作用
（三）目标群体维度：政策感知力不足阻碍执行目标达成
根据史密斯政策执行过程模型，目标群体是影响政策执行的重要因素。具体到战新产业的财政扶持政策来看，开发区内的企事业单位属于战新产业财政扶持政策执行的目标群体。在政策执行过程中，目标群体对政策认知水平的自身差异、策略性行为的复杂性以及对政策的偏好程度等阻碍了战新产业财政扶持政策执行目标达成。具体主要表现在:
1、企业自身对政策认知水平差异影响政策执行参与度
2、企业策略性行为的复杂性使政策执行目标出现偏离
3、企业政策偏好与地方政府政策执行目标不一致
（四）环境因素维度：政策执行环境影响政策执行效果
根据史密斯政策执行过程模型，政策执行与所处环境是密不可分的。具体到战新产业财政扶持政策执行来看，在政治环境方面，发展战略性新兴产业已经成为党中央、国务院作出的重大战略部署，故财政扶持政策环境主要是经济和社会环境，具体体现在以下两方面:
1、经济环境的竞争困境造成政策执行过度
2、社会环境的协同困境不利政策执行形成有效合力(作者：马勤)
