国内外典型自由贸易区管理体制机制的经验及启示

管理体制机制是制约自由贸易区能否顺利发展的基本制度因素。河南自由贸易试验区成立时间短, 很多制度创新还处在探索尝试阶段, 管理体制机制的创新显得尤为迫切。中机院首先对国内外典型自由贸易区在管理体制机制方面的做法进行介绍, 然后对国内自由贸易试验区所采用的管理体制机制模式进行了总结, 把其微观层面的管理体制机制概括为“地方政府与自由贸易试验区职能套合地方功能园区与自由贸易试验区职能套合”“地方政府、功能园区与自由贸易试验区功能交叉融合”三种模式。国内外典型自由贸易区的这些经验为河南自由贸易试验区管理体制机制的创新提供了很好的借鉴和启示。

 

国外典型自由贸易区管理体制机制的做法

美国自由贸易区的管理体制机制。在目前全世界众多自由贸易区中, 美国以近300个遥遥领先, 自由贸易区已成为美国对外贸易的重要窗口, 其在管理体制机制方面的做法也为世界众多国家和地区所借鉴。美国自由贸易区的管理体制机制属于二级管理结构[1]。宏观层面, 由对外贸易委员会对全国的自由贸易区实行统一管理, 《对外贸易区法案》是管理对外贸易区的基本法律;微观层面, 由对外贸易委员会授权的公共或者私人法人团体及公司按照公共利益原则进行市场化经营。海关是中立执法机构, 作为独立方行使海关管辖权, 对外贸易区所在地海关关长兼任对外贸易区委员会的驻地代表。
 

 

欧盟自由贸易区的管理体制机制。欧盟各成员国对境内自由贸易区的管理完全遵守《欧共体关于自由贸易区和保税仓库规则》和《欧共体海关法典》的相关条款[2]。各成员国自由贸易区的监管机构一般是所在地的州议会和市政府和欧盟海关, 经营机构的性质也有很大的不同。比如欧盟境内最早设立的爱尔兰香农自由贸易区, 采用的是政府主导型的管理模式[3]。爱尔兰政府成立了具有双重性质的香农开发公司, 既接受政府部门的直接领导, 承担全面开发香农自由贸易园区的职责, 负责园区的规划和发展, 又作为有限责任公司, 按照市场化规则运营。

 

迪拜杰贝阿里自由贸易区的管理体制机制。杰贝阿里自由贸易区的管理机构是迪拜港务局, 港务局董事会主席为王室指派。港务局既承担地方政府的职能, 在迪拜政府的领导下管理迪拜港口, 又是企业化运作的港口经营机构, 负责自由贸易区的管理和基础设施建设[4]。迪拜港务局下的自由贸易区管理局承担全部的招商、服务和管理工作, 直接向投资者颁发营业执照, 还提供行政管理、工程、能源供应和投资咨询等多种服务。
 

巴西玛瑙斯自由贸易区的管理体制机制。玛瑙斯自由贸易区由总统直接领导, 自由贸易区管理委员会为专门的宏观管理机构, 下设自由贸易区管理局, 隶属于国家计划部和预算部, 由政府部门成立的董事会具体负责自由贸易区的日常管理, 享有较大的自治权和自主权。管理局一般由总统直接任命的总监全权负责, 与地方州长同级。按照巴西联邦政府法规的规定, 管理局统一管理区内一切事务, 负责制定园区发展的各项方针和政策。

 

智利伊基克自由贸易区的管理体制机制。智利1973年通过自由贸易区法, 1975年设立伊基克自由贸易区, 并成立伊基克自由贸易区管理和监督委员会。该委员会是一个政企合一的公司, 负责自由贸易区的管理和经营。1990年, 智利第18846号法令将委员会改为自由贸易区有限公司, 政府占股51%, 私人占股49%, 并设立董事会, 董事长由中央经济发展部成员担任。自由贸易区内设立海关, 与自由贸易区有限公司各自按法律行使职权, 但网络互联互通。

 

国内自由贸易试验区管理体制机制的模式

我国自由贸易试验区在宏观层面采取的是由中央政府及其相关职能部门共同行使宏观决策、申报审批、投资准入和海关监管等政策制定权的管理模式。在微观层面, 各自由贸易试验区结合区域实际情况, 在探索和实践中形成了以“地方政府与自由贸易试验区职能套合地方功能园区与自由贸易试验区职能套合”“地方政府、功能园区与自由贸易试验区功能交叉融合”为代表的管理模式。

 

第一, “地方政府与自由贸易试验区职能套合”模式。该模式以上海和浙江为代表。上海自由贸易试验区在市级层面设立工作领导小组, 下设管委会, 为市人民政府派出机构, 与浦东新区一体化合署办公, 并另设3个职能局;园区层面设立5个区域管理局, 在《中国 (上海) 自由贸易试验区条例》的指导下负责自由贸易区的建设和运营, 并引入社会组织, 发挥其在自由贸易试验区建设中的作用;海关、检验检疫、海事、海警、边检、金融、税务等驻自由贸易试验区的工作机构, 依法履行相关行政管理职责, 落实有关自由贸易试验区的政策措施, 支持自由贸易试验区的改革创新工作。浙江自由贸易试验区在省级层面设立工作领导小组, 下设管委会, 并与舟山市政府、舟山群岛新区管委会合署办公;在园区层面, 在舟山市原有相关职能部门基础上, 增设综合协调局和舟山自贸试验区产业投资发展公司等, 并在《中国 (浙江) 自由贸易试验区条例》的指导下负责自由贸易试验区的建设和运营。

 

第二, “地方功能园区与自由贸易试验区职能套合”模式。该模式以广东、湖北和辽宁为代表。广东自由贸易试验区在省级和市级层面分别设立工作领导小组, 并在各片区设立管委会。管委会作为市级派出机构, 行使省级管理权限, 职责分别由广州、深圳、珠海市人民政府规定;广州南沙片区管委会与南沙经开区管委会合署办公;深圳前海片区管委会与前海管理局职能套合, 并与招商局集团成立合资公司, 市场化运作;珠海横琴片区管委会与横琴新区管委会合署办公。各片区在《中国 (广东) 自由贸易试验区条例》的指导下负责片区的建设和运营。湖北自由贸易试验区在省级和市级层面设立工作领导小组。武汉片区管委会与武汉东湖新技术开发区、东湖国家自主创新示范区合署办公;襄阳片区管委会与襄阳高新区合署办公;宜昌片区管委会与宜昌高新区合署办公。各片区在《中国 (湖北) 自由贸易试验区条例》的指导下负责各自的建设和运营。辽宁自由贸易试验区在省级和市级层面设立工作领导小组, 并下设8个专题推进组。大连片区管委会与大连金浦新区合署办公;沈阳片区单设管委会, 下设办公室等职能机构;营口片区管委会与营口经开区合署办公。各片区在《中国 (辽宁) 自由贸易试验区条例》的指导下负责片区的建设和运营。

 

第三, “地方政府、功能园区与自由贸易试验区功能交叉融合”模式。除海南和上述5个自由贸易试验区外, 国内其他自由贸易试验区的各片区大都横跨若干个行政区或功能园区, 大多采取的是“地方政府、功能园区与自由贸易试验区交叉融合”的模式。以天津和四川为例, 天津自由贸易试验区涵盖天津港、机场、滨海新区中心商务区三个片区, 市级层面设立管委会, 并在各片区设立办事处;四川自由贸易试验区涵盖成都天府新区、成都青白江铁路港和川南临港三个片区, 省级层面设立工作领导小组, 设立成都片区管委会和川南临港片区管委会, 其中成都片区管委会又下设4个管理局。

 

对河南自由贸易试验区管理体制机制创新的启示

从国内外自由贸易区的发展实践来看, 每一个成功的自由贸易区都与科学的管理体制、精干的管理机构、高效的管理工作分不开。国内外自由贸易区的经验为河南自由贸易试验区管理体制机制的创新提供了很好的借鉴和启示。

 

第一, 要建立健全自由贸易试验区的相关法律法规。法律法规保障使自由贸易试验区能够在法律框架内规范化运作。美国1934年就通过了《对外贸易区法案》, 作为管理对外贸易区的基本法律;欧盟各成员国境内自由贸易区则遵守《欧共体关于自由贸易区和保税仓库规则》和《欧共体海关法典》的相关条款;巴西从1957年至今, 已颁布和修订数十项法令以保障玛瑙斯自贸区的建设、发展和运营;智利政府也于1975年颁布《自由区法》, 并在1990年进行了修订, 明确立法保障自由贸易区的设立和运行。我国国内部分自由贸易试验区也出台了《自由贸易试验区条例》, 以保障自由贸易试验区的建设和发展[8]。河南应尽快出台有关条例或法规, 明确立法, 保障河南自由贸易试验区的建设和发展。

 

第二, 要不断优化创新自由贸易试验区的管理体制。各国自由贸易区的管理体制因各国政治、经济以及自由贸易区发展的历史特点不同而呈现出不同的模式。受法治化、市场化等因素的影响, 企业主导型模式在我国缺乏可操作性, 可根据分权治理原则, 赋予自由贸易试验区一定的自治权。对河南自由贸易试验区而言, 管委会现拥有职能难以协调区域内相关部门之间的工作, 可借鉴浙江和湖北的模式, 管委会领导班子由所在地市政府主管领导专任, 这样做既能与上级地方政府进行有效的沟通联络, 又能对下做到有效的协调指导;还可借鉴四川自贸试验区的做法, 下设管理局, 并由所在区域政府主管领导专任管理局领导班子成员, 进一步明确和提升管委会的法律地位, 强化其沟通和协调指导的权限及范围。

 

第三, 要不断充实完善管委会的内设机构, 并发挥市场和社会组织的作用。因我国自由贸易试验区的建设时间不长, 尤其是河南自由贸易试验区的成立运营不到两年的时间, 管委会层面的内设机构不完全相同, 各自贸片区内部的做法也很不统一。为强化管委会在自由贸易试验区建设中的作用, 应赋予片区管委会一定的行政管理职能, 如可借鉴湖北的做法, 在片区内部设立综合监管执法部门。此外, 自由贸易试验区作为全球资源配置中的一个节点, 社会组织可充当政府与市场主体的纽带, 为政府在政策和立法中协调利益关系提供建议, 如可借鉴上海的做法, 引入社会组织, 发挥其在政府监督、市场经营主体信用体系建设、营商环境评价等方面的作用, 共同推进自由贸易试验区的发展。（作者：井辉）