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乡村振兴背景下乡村治理能力提升的困境及策略!

来源:中机院  时间:2019-03-07  点击:
  乡村治理能力的提升应以协同治理理论、社会网络理论、强化科技运用以及制度变迁理论为基础, 以综合性、配套性改革为动力, 树立以民为本的协同治理理念、完善传统监督和现代技术监督机制、提升村干部能力和素质、加强村干部队伍递进培养以及完善考核奖惩一体化制度顶层设

村干部在乡村治理中具有多重身份属性, 是乡村治理的中坚力量。但在治理实践中, 村干部普遍存在或面临着治理理念转变滞后、治理权力泛化异化、治理素质和能力较低、队伍递进机制不健全、考核与奖惩缺位和错位等问题。因此, 乡村治理能力的提升应以协同治理理论、社会网络理论、强化科技运用以及制度变迁理论为基础, 以综合性、配套性改革为动力, 树立以民为本的协同治理理念、完善传统监督和现代技术监督机制、提升村干部能力和素质、加强村干部队伍递进培养以及完善考核奖惩一体化制度顶层设计。
 
党的十九大首次提出了要实施乡村振兴战略, “从横向看, 乡村振兴既包括经济、社会和文化振兴, 又包括治理体系创新和生态文明进步, 是一个全面振兴的综合概念”[1]。乡村治理能力提升作为乡村振兴内涵的重要构成部分, 其与乡村战略的落地落细落实有着必然的耦合性;第一, 乡村振兴战略的有效实施为乡村治理能力提升提供了优惠的政策、优质的资源、新的治理理念治理方式和新的治理技术;第二, 乡村治理能力提升是实施乡镇振兴战略的重要依托。从实践逻辑看, 乡村振兴战略的实施需要以先进的治理理念为导向、以良好的乡村社会秩序为基础、以乡村经济发展为引领、以乡村治理能力提升为引擎, 缺少良好的乡村治理能力做后盾与保障, 乡村振兴战略无异于空谈。2018年中央一号文件指出:“领导干部要懂‘三农’工作, 会抓‘三农’工作, 要成为‘三农’工作行家里手。”[2]不可否认, 村干部作为农村地区不脱产的农民, 其在当地一般是声望较好、学历较高、能力较强、人缘较好的“乡贤”, 其在“懂农业、爱农村、爱农民”方面有着其它治理主体无可比拟的优势。作为“领头雁”的村干部, 其在乡村治理中扮演着多重角色, 关乎着乡村社会的稳定和发展大局、关乎着乡村治理体系和治理能力现代化和乡村振兴战略的落地落细落实。因此, 在乡村振兴战略背景下从乡村干部的视角来探索乡村治理能力提升的困境和策略, 既是对客观现实的针对性回应, 也是对相关理论的人文性关照, 具有重要的实践和理论意义。
 
一、村干部是乡村治理过程中的应然主体
村干部作为乡村各类工作的基石和主体, 肩负着农村各项治理工作的责任。大到党和国家方针政策的落实, 小到邻里街坊的日常纠纷, 都需要村干部身体力行地进行宣传、落实和调解, 作为村里的“发言人”和“大管家”, 具有多重身份属性的村干部从根本上决定了其对于乡村社会各方面的影响是多层次、全方位的。
 
(一) 村干部需扮演好党和国家方针政策的宣传者和落实者
村干部作为国家权力在乡村社会的代言人, 是党和国家密切联系人民群众的重要纽带, 也是党和国家方针政策的宣传者、落实者。第一, 要充分发挥好村干部的宣传作用。宣传群众、发动群众、组织群众、团结群众是落实党的方针政策的根本路径, 宣传工作是有效开展乡村治理的先导性、基础性工作。村干部要把“学懂弄通”作为宣传工作目标导向, 采取多样化的宣传形式、增强宣传内容的趣味性、丰富乡村宣传媒介, 坚持因时、因事、因人制宜地选择适当的宣传形式, 以人民群众喜闻乐见的方式做好宣传工作, 把党和国家方针政策讲全面、讲明白、讲透彻, 提高基层农村地区宣传工作的针对性和时效性。第二, 村干部需扮演好党和国家方针政策的积极贯彻落实者。俗话说, “上面千条线, 下面一根针”, 党和国家的方针政策以及上级政府的诸多任务都要倚重村干部进行贯彻落实。因此, 村干部必须不断加强理论学习和党性修养, 不断强化“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”, 做一名新时代忠诚干净担当的好干部。在复杂的基层环境中村干部要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引, 在贯彻落实相关政策时要勇担当、善作为, 做到心中有责、肩上有担, 时时刻刻把想做事、能做事、做成事视为工作圭臬。在落实工作过程中始终牢记“群众利益无小事”, 切实维护好人民群众的根本利益, 自觉增强作为一名村干部的责任担当、职业荣誉感和历史使命感。
 
(二) 村干部需扮演好化解基层矛盾纠纷的调解者
作为乡村治理主体的领导者, 村干部是化解基层矛盾纠纷的调解者。当前我国社会正处于关键的转型期和深化改革期攻坚期, 各地区、各领域、各方面的矛盾纠纷呈现出突增趋势。在广大的农村地区人口流动加快、利益分化加速、社会资本锐减, 农村社会正由原来的“熟人社会”向“半熟人社会”转变, 这使得农村地区的矛盾和纠纷逐年增长。此外, 目前农村地区治理主体虚化、治理过程碎片化、治理权力异化等问题也导致了农村许多矛盾和纠纷得不到及时地解决, 各类风险叠加极易诱发一些极端性的社会事件。村干部作为农村矛盾纠纷的调解者应树立大局意识和危机意识、加强自身修养、掌握解决基层矛盾的科学方法。第一, 坚持从大局出发。“不谋全局者, 不足谋一域。”村干部作为乡村的领导者, 在处理矛盾纠纷过程中要树立大局意识, 坚持正确价值导向, 始终把维护最广大人民群众的利益作为化解矛盾纠纷的落脚点和归宿, 不搞优亲厚友和“特殊对待”, 不断培育乡村正气。第二, 增强危机意识。村干部要自觉增强危机意识, 对于处于矛盾纠纷中的村民保持高度警惕、耐心疏导、合理调解, 对于潜在的一些矛盾纠纷做到防微杜渐、治早治小。第三, 加强自身修养。“子帅以正, 孰敢不正。”村干部要加强自身修养, 树立正确的价值观和政绩观, 保持优良的工作作风, 积极践行为人民服务的宗旨, 不断提升自身在村民中的公信力和权威, 为解决矛盾纠纷奠定群众基础。四是掌握解决基层矛盾的科学方法, 提升化解矛盾纠纷的能力。面对各类矛盾和纠纷, 村干部既要讲原则, 也要讲方法, 树立靶向思维和问题意识, 坚持晓之以理、动之以情、规之以法的处理方式, 提升解决矛盾纠纷的能力。
 
(三) 村干部需扮演好乡村社会治理能力现代化的推动者
党的十八届三中全会指出, 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。乡村社会作为国家治理空间范围内的一部分, 面临着治理问题复杂、治理人才匮乏、治理风险叠加等严峻形势, 总体而言, 乡村社会既是我国治理体系中最为薄弱的环节, 也是阻碍我国治理能力现代化的最大羁绊。村干部作为乡村社会治理主体的第一负责人, 必须做到有所为、能作为、善作为, 努力提升所在村的治理能力。第一, 要不断地深化认识, 增强自身政治意识和责任意识。深化认识是提高工作积极性和主动性的前提, 一些政策或任务在落实的过程中之所以推三阻四, 其重要原因之一就是认识不到位、领会不深刻, 没能充分领悟到这些政策或任务的内在战略性和历史使命。因此, 村干部要站在实现我国治理能力现代化的高度来审视农村社会存在的各类矛盾问题, 充分认识到影响我国治理能力现代化的核心问题在农村这一历史命题, 不断深化自身对于各项战略部署的认识。第二, 要积极推动各项治理工作有效落实。缺乏理论指导的实践往往是盲目的, 新时代村干部面对新的历史问题, 要敢于打破思维定式、突破自我限定, 不能犯用旧药方治新病的错误, 要加强对法律法规、21世纪马克思主义理论特别是习近平新时代中国特色社会主义思想的学习, 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引, 充分调动、盘活、整合乡村社会各类资源和力量, 扎实推动各项治理工作有效落实, 从大处着眼、小处着手扮演好乡村社会治理能力现代化的推动者角色。
 
(四) 村干部需扮演好落实乡村振兴战略的践行者
“三农问题”是关乎国计民生的战略性问题, 新形势下, 以习近平为核心的党中央基于我国主要矛盾的变化, 适时提出了符合我国民情、乡情、国情的乡村振兴战略, 并把“农业必须强、农村必须美、农民必须富”作为实施乡村振兴战略的目标。“乡村振兴战略最终要靠广大基层干部抓落实, 因此抓好基层干部这一‘领头羊’, 对于推动乡村振兴战略落地生根开花结果至关重要。”[3]作为落实乡村振兴战略的践行主体, 村干部要以身作则、勇于担责, 积极主动地落实乡村振兴战略。第一, 村干部要坚持乡村政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态环境建设以及党的建设协同推进。各方面的建设是支撑乡村振兴战略的四梁八柱, 村干部必须坚持多方面协同推进、统筹发展、不留短板的原则, 积极探索基层民主政治建设新途径, 推动乡村政治建设;以农业供给侧结构性改革为主线, 牢固树立坚持传统产业、引进新兴产业、创新特色产业的农村经济发展思路, 提高乡村经济活力;把优秀传统文化、红色革命文化、社会主义核心价值观贯穿农村文化建设的始终, 建设具有地方特色的现代化乡土文化;坚持把保护好绿水青山、美丽乡村作为生态环境建设的目标导向, 让美丽乡村留得住人们乡愁;把“抓书记、书记抓”作为党建的主要抓手, 坚持优化党组织结构、创新党组织设置、提高党组织覆盖率, 充分发挥党组织的战斗堡垒作用。第二, 村干部要解决并杜绝“最后一公里”问题。长期以来, 一些基层干部存在着“雷声大、雨点小”的问题, 对待工作总是“蜻蜓点水”而不是扎实推进, 形式主义、推诿扯皮、“打太极”等问题为人民群众所诟病。新时代村干部要有新气象新作为, 要下大力气解决自身存在的各类问题, 开展“有病治病, 没病防病”自省自查工作, 坚决拥护党中央的决定、听从党中央指挥、践行党中央的部署, 解决并杜绝“最后一公里问题”。
 
二、乡村治理能力提升的困境
“传统乡村村落被解构, 乡村村落在社会形态上工业社会、农业社会和现代社会的相互层叠, 导致乡村村落的政治、经济和文化生态处于一种被肢解而又尚待重构的状态, 给我国乡村带来了错综复杂的社会场景, 使当前我国乡村的治理面临着诸多的困境。”[4]作为乡村治理的带头人, 村干部自身存在的各种问题与不足往往演变为乡村治理能力提升的各类障碍, 因而分析村干部的不足则是破除乡村治理能力提升困境的基础与前提。
 
(一) 治理理念转变滞后, 难以形成治理合力
治理理念是治理行动的先导。作为人的一种主观性思维, 治理理念要与其所处的主客观环境相匹配, 不能默守陈规、刻舟求剑。在人民公社化时期, 乡村社会同质化特征显著, 人与人之间的利益趋同, 人口流动性较弱, 这种状态下高度一体化、单向度的管制理念有助于提升社会管理效益。二十世纪八十年代末, 伴随着这种“政社合一”行政体制弊端的凸显, 我国在农村地区进行了自下而上式的尝试性改革, 最终农村社会管理由原来政府大包大揽向“乡政村治”放权型治理理念转变。进入新世纪以来, 随着城镇化、工业化和现代化的不断发展, 农村地区出现了精英流失、利益异质化、社会原子化等新问题, 但治理理念转变滞后致使这些新的矛盾和问题往往难以得到有效地治理, 乡村社会陷入“村干部没少出力, 村民难以满意”的治理困境。
目前村干部的治理理念转变滞后, 管控管理理念未能实现向以人为本的多元协同治理理念完全转变。第一, 村干部在实际的治理过程中往往采用家长式的管控方式。村里大小事务都需自己一人拍板定调, 甚者在村里大搞“一言堂”, 从为民服务蜕化为了替民做主。拥有自治权的村民、社会组织往往被边缘化, 导致多元化的社会治理主体难以有效地参与到农村治理过程中去, 难以形成治理合力。第二, 一些村干部抱有严重的经验主义。一些村干部想问题、办事情、做决策总是从个人经验出发, 完全把人民利益抛在脑后, 不愿意站在人民的立场上深入群众听取意见, 不愿意走访群众搞调查, 甚至扮演着“唯上不唯下”的“两面人”角色, “对上级拍胸脯作保证, 对群众拍桌子瞪眼睛”, 为了完成工作任务常常营造高压气氛, 威胁、恐怖、利诱、欺骗等方式无所不用其极, 导致乡村社会治理能力呈现出“内卷化”的特征。
 
(二) 治理权力泛化异化, 破坏了乡村治理生态
中纪委监察部网站曝光了2016年1月至8月间, 全国扶贫领域共有325起不正之风和腐败问题, 其中218起案例是“村官”涉腐, 占比67%。涉及低保领域的问题共有69起, 约占21%, 农村危房改造问题共有86起, 约占26%。“2016年6月23日, 最高检反贪污贿赂总局四局局长宋寒松披露, 一些省份村两委负责人案件超过了整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数, 有的市县更高达70%至80%。据统计, 2014年以来, 31个省级纪检监察部门网站上发布了涉及近400名‘村官’违法违纪案件。”[5]
从近些年披露的数据我们可以发现, 村干部的“微腐败”令人触目惊心, 其手中的治理权力严重泛化异化脱离了其本有的公共性。第一, 治理权力泛化滥用。村干部虽然是游离于体制之外的干部, 但手中行使的是人民赋予的公共治理权力, 理应被用来处理乡村公共事务、提供公共服务、维护公共利益, 推动乡村社会的良性治理。但是在实践中村干部手中的治理权力存在严重泛化滥用现象, 河南省纪委的一则通报指出, 河南省舞阳县澧河村村支书张建国在村里常以“万岁”自居, 甚至村里的红白喜事都要事先向其“汇报”, 凡事都得经他拍板、点头。诸如此例不胜枚举, 基层治理权力异化滥用程度之深不可不警惕。第二, 治理权力异化。治理权力在一些村干部手中早已腐败变质, 沦为了谋取个人利益的工具。近些年来我国对农村发展支持力度持续加大, 治理重心逐渐下移、治理资源逐步下乡, 一些村干部对扶贫资金、救灾资金、种地补贴以及养老金、五保金、低保金等“养命钱”贪污侵占、截留挪用、虚报冒领, 还有一些村干部利用手中的权力把村集体资产据为己有, 把村集体用地“转化”为自家私田, 对村民的土地进行强制流转, 种种劣行严重地侵害了人民群众的根本利益, 疏离了干群关系, 破坏了乡村治理生态。
 
(三) 村干部素质能力较低, 成为了治理能力提升的瓶颈
2018年的两会前期, 中国青年网开展了一次“两会调查”。“乡村振兴”成为了今年网民关注的热点之一, 其中近40%的网民认为“村委会领导班子素质能力不足”是农村振兴战略实施亟需解决的问题。2018年8月, 刘友春提到宣恩县全县“调整后的村 (社区) 主职干部高中 (中专) 及以上学历198人, 占比71%, 大专以上学历56人, 占比20.1%, 40岁以下的干部占16.2%, 40岁以上的占83.8%。”[6]在其中一项针对村干部“村干部工作困难问题是什么”的调查中, 有20%的村干部选择了村民的不理解、不支持以及片面阻挠, 18.7%的村干部认为农村矛盾复杂, 13.5%的村干部认为基础设施不完善, 但高达67.5%的村干部认为工作要求高, 推进难度大, 这从侧面折射出村干部自身能力不足的问题。
从以上数据我们可以看出, 多方的调查数据都反映出了村干部素质能力方面存在着欠缺。这主要表现为以下几个方面;第一, 工作作风转变不到位, 统筹领导能力有限。正如上文所提到的一些村干部, 工作方式简单粗暴、嚣张跋扈、不讲原则, 这种粗暴的工作作风严重割裂了干群关系, 销蚀着党和政府特别是基层政府的公信力、凝聚力和向心力, 失去群众拥护支持、孤立无援的村干部毫无统筹领导能力可言。第二, 责任、担当意识弱化, 决策执行能力不强。一些村干部缺乏责任担当, 对上级交代的各项任务拈轻怕重, 抱着“少做事就会少犯错误, 不做事就不会犯错误”的心态做“太平官”。在开展“三大攻坚战”、美丽乡村建设以及乡村振兴战略落实方面善于“作秀”, 以干面子活、搞形式主义的方式应付上级检查, 对各项政策任务缺乏工作主动性和积极性。第三, 缺乏学习意识与能力, 改革创新力欠缺。从上文数据我们可以看出村干部的学历较为有限, 加之年龄较大等因素, 导致村干部学习意识和学习能力不足, 思想得不到解放、理论得不到强化、能力得不到提升, 工作改革创新能力有限。
 
(四) 村干部队伍递进机制不健全, 阻碍了乡村智慧治理水平的提升
“据统计, 到2017年年底, 我国网民中农村网民占比达27%, 农村网民规模达2.09亿, 农村互联网普及率上升至35.4%。”[7]互联网在农村地区普及率的快速提升为乡村智慧治理提供了良好的群众基础, 但现有的村干部队伍存在着结构老化、思想僵化、能力蜕化等问题, 不健全的村干部队伍递进机制使得村干部队伍面临着脱节的风险, 导致村干部难以充当好乡村智慧治理的领导者。
目前, 在乡村社会智慧治理的推进面临的最大短板就是村干部队伍递进机制不健全, 村干部队伍面临着文化偏低、结构老化、科技素养不足等问题。第一, 村干部队伍文化偏低、结构老化, 对于智慧治理缺乏正确的认识。许多村干部的年龄较大、学历较低, 他们对于有关网络的一些技术和治理模式总有一种虚拟、不可信的先验论, 这使得村干部对于智慧治理抱有一种观望甚至抵触的态度, 缺乏推动乡村智慧治理的内生动力。第二, 村干部科技素养不足, 担负不了乡村智慧治理的重任。智慧治理要求村干部要具备基础科技素养和治理信息技术, 虽然互联网在农村社会的普及为乡村智慧治理提供了前提条件, 奠定了良好的群众基础, 但是许多村干部自身缺乏开展智慧治理所需要的基本信息技术和能力, 在智慧治理推动过程中难以担负起带头人这一角色。此外, 乡村智慧治理作为一种多元主体协同治理的新模式, 各治理主体的参与渠道实现了从“线下”到“线上”的转变, 这种转变使得村干部对于其他治理主体利用网络技术参与乡村治理总抱有种种忧虑, 特别是参与局面难以控制、参与秩序无序化以及非理性参与等问题, 这使得智慧治理在乡村难以实现快速发展。
 
(五) 考核与奖惩存在缺位、错位问题, 乡村治理面临失序的风险
科学规范的考核和奖惩机制是治理村干部“懒、散、弱”的利器。目前针对村干部的考核和奖惩存在着缺位与错位的问题, 使得考核和奖惩都未能实现其设计的初衷。正如半月谈记者调研发现, “‘动员群众’‘帮忙站台’, 炮制光鲜年终总结, ……一些是被过多过滥、不切实际、不接地气、标准任性、指标失当的‘奇葩考核’逼出来的。”[8]此外, 奖惩某种程度上缺位导致“正向激励不足、负向惩罚不严”, 村干部“压力不大、后劲不足”, 面子活、形式主义盛行致使乡村治理面临着失序的风险。
第一, 考核机制存在的主要问题。一是考核缺位问题。村民在村干部考核主体体系中的缺位。村干部直接服务的对象是村民, 村干部在实际工作过程中工作作风、服务态度、干事能力如何?村民有着最直接的观察、最直观的感受、最深刻的体会, 村民对于考核村干部应该最有发言权, 但是在许多农村地区村民往往被排除在考核主体之外;考核量化指标缺位。一些地区在实际的考核过程中缺乏必要的考核量化指标体系, 村干部干得好不好往往根据考核主体的主观判断, 这难免会影响到考核结果的公平公正;考核透明度的缺位。考核的公开度和透明度是提高考核结果信度和效度的关键, 但许多地区考核的公开透明度较低, 诱发了一些“暗箱操作”的问题, 严重破坏了基层政治生态;考核结果运用缺位。一些地区没能正确看待考核工作, 对于考核的结果缺乏必要的分析、总结和利用, 导致考核沦为基层一项应付性工作;二是考核错位问题。考核错位主要体现在“痕迹管理”的滥用, “痕迹管理”本是一个监督、管理和考核村干部的有效工具, 但“痕迹管理”的滥用导致村干部把大量的时间和精力花费在拍照片、录视频、做记录、写档案等方面, 难以全身心地投入工作, 工作效率和实效大打折扣。
第二, 奖惩机制存在的问题。一是物质和精神奖励的缺位。现有的激励机制在物质和精神两个层面都面临着不足, 村干部肩上任务多、担子重、压力大, 但工资福利与其待遇却不成比例, 导致能力弱者开始“混日子”、能力强者“另起炉灶”。此外, 村干部之所以敢担当、勇担责、善作为, 往往更注重的不是物质性奖励, 而是渴望得到上级领导特别是村民的认可和赞许, 而现有的奖励机制往往难以满足村干部的精神需求。二是惩罚力度的缺位。对于那些考核靠后的干部, 惩罚大多停留在口头批评、思想教育层面, 却没能坚持“能者上、庸者下、劣者汰”的选人用人机制, 负向惩罚无力导致村干部思想上难以重视、行动上难以纠偏、工作中难以务实, 偏离了惩罚的初衷。
 
三、乡村治理能力提升的策略
乡村治理能力的提升要紧紧抓住村干部这一“领头雁”, 围绕村干部所存在的问题, 坚持问题导向、精准施策、多措并举, 培育一批政治强、作风正、业务精的新时代乡村好干部。
(一) 树立以民为本的协同治理理念, 开展整体性、包容性和有效性治理
当前农村社会结构异质化明显、农村精英流失、利益分化加速, 农村的各类矛盾和问题呈现出了前所未有的多样性和复杂性, 任何单一的治理主体都将难以胜任基层治理工作。正如学者指出, “在对现代乡村的有效管理中, 也需要形成政府与社会的互动合作机制, 形成多主体共同参与下的社区治理。”[9]因此, 以民为本的协同治理理念无疑将引领未来乡村治理。
协同治理“是在治理理论的基础上强调合作治理的协同性, 指的是处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作, 形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面, 产生有序的治理结构, 以促进公共利益的实现。”[10]协同治理理论强调参与主体的多元化, 并把公共利益的实现作为治理的落脚点, 这些理念与当前农村社会治理需求相契合。因此, 村干部要把乡村社会的其它治理力量吸纳到治理体系中, 把为人民服务的价值追求同多元协同治理理论相结合, 树立以民为本的协同治理理念, 开展整体性、包容性和有效性治理。第一, 开展整体性治理。“整体性治理的基本治理理念是满足公民需求, 强调公共利益和政府的责任导向, 在政府运行机制上, 以整合为主, 强调治理主体的整体性, 形成治理层级、功能的整合。”[11]村干部要自觉增强民本意识和责任意识, 立足于乡村社会的现实情况, 注重与上级政府、乡村各治理主体的协调性与一致性, 从横向和纵向两个维度充分整合现有的治理力量。第二, 开展包容性治理。包容性治理是对传统全能型政府的一种颠覆, 立足于人的全面发展, 注重公平、民主、平等等人为关怀, 力图构建一种包括弱势群体在内的多元主体参与治理、共享治理成果的柔性治理模式。新时代村干部要端正心态、摆正位置、用好权力, 积极鼓励和引导各类组织、农民特别是农村“留守人员”这一弱势群体参与到乡村治理中来, 发挥他们独有的治理优势, 构建共建共治共享的治理格局。第三, 开展有效性治理。有效性治理坚持结果导向, 以疏通治理渠道为抓手, 为多元治理主体提供必要的参与渠道, 整合不同的治理力量, 从而提升治理能力。村干部要畅通村民表达利益诉求的渠道、构建民主参与治理平台、完善决策执行监督机制, 努力提升治理效率和效益。
 
(二) 完善乡村传统监督和现代技术监督机制, 构建现代化监督体系
“权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败”。上级政府监督不到位, 村民监督弱化无力, 这是导致乡村监督“真空”以及村干部治理权力泛化异化的重要原因。因此如何完善乡村监督机制和规范权力运行, 这是解决我国乡村治理权力泛化异化的关键。为此, 应从完善传统监督机制和创新现代技术监督机制两个维度进行乡村监督机制的构建。
第一, 完善传统监督机制。一是落实“三务公开”。乡镇级政府以及村干部要严格抓好“三务公开”落实工作, 坚持党务、村务、财务向人民群众准确及时地公开, 凡涉及到重要项目建设、村级重大决策、各类补贴资金发放、集体资金使用等都要坚持公开透明的原则, 让群众充分行使知情权和监督权, 让一切公权力在阳光下运行。二是强化乡纪委监督。纪委干部要积极履行自身的监督职能, 要化被动为主动, 深入到田间地头、村里庄内收集相关监督信息, 对于一些苗头性问题要及时“扯袖子”, 对于一些严重的违规违纪行为要严厉查处。
第二, 创新现代化技术监督机制。一是构建网络监督平台。县级以及乡级政府要充分利用已有的资源建设网络监督平台, 利用微信等自媒体建设监督公众号, 并向人民群众公开监督邮箱和电话等, 为农民开展现代技术监督提供多样化的渠道。二是加强技术监督平台的日常管理。通过对相关人员进行规范化的信息技术培训, 提升其运营管理平台的能力, 实现对相关监督平台科学化、规范化和常态化的管理。
 
(三) 提升村干部能力和素质, 发挥其“领头雁”作用
村干部作为乡村治理的中坚力量, 其能力和素质的高低直接影响到村庄的发展。目前乡村社会正处于改革发展的转型期, 人民群众的利益诉求逐渐多元多变, 面临着这种复杂的局面, 村干部要强化危机意识和责任担当, 积极提升自身素质和能力, 增强驾驭复杂局面的本领。
社会网络理论认为处于同一社会网络中的行动者是相互联系的, 并且可以从社会网络中获取需要的资源、信息和社会支持, 但每一个行动者也受到社会网络的约束。村干部要充分利用内外部各种资源来提升自身能力和素质。第一, 强化自身理论武装, 提升凝聚领导能力。村干部要加强自身的理论学习, 学习马克思主义经典著作、党章党规、习近平新时代中国特色社会主义思想, 牢固树立为人民服务的宗旨和理念, 密切干群之间的联系, 坚持与人民群众打成一片, 提升村干部的公信力和凝聚领导力。第二, 切实做到忠诚担当干净, 强化决策执行能力。习近平总书记在全国组织工作会议上指出, 要着力培养忠诚担当干净的高素质干部队伍。村干部要强化“四个意识”, 做到“两个维护”, 同以习近平为核心的党中央看齐, 不断加强自身党性修养、强化专业精神和业务能力, 提高拒腐防变和处理农村复杂事务的本领, 以忠诚担当干净作为自身的行为准则, 做一名新时代的农村好干部。第三, 建立健全乡村干部培训体系, 培育改革创新能力。培训体系的构建要体现出针对性和特色, 要坚持“缺什么, 补什么。缺多少, 补多少”的原则, 结合乡村治理能力现代化伟大实践, 结合村干部思想和工作实际, 通过摸底调查村干部的培训需求, 在把握村干部培训规律的基础上制定精准化的培训方案。在培训方式上坚持理论学习和实践教学相结合, 让村干部挺在“三大攻坚战”的最前线, 引导村干部学以致用、知行合一, 在坚持理论学习和实践探索的基础上培育改革创新能力。
 
(四) 加强村干部队伍递进培养, 强化乡村智慧治理人才支撑
“智慧治理所依托的技术终端为精准了解公众需求提供了可能, 智慧治理蕴含的‘智慧’特质为通过全样本了解社会意见进而科学决策提供了高效工具, 智慧治理内在的参与属性为民主决策搭建了桥梁和管道, 对于保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务, 管理经济文化事业, 管理社会事务等都具有重要作用。”[12]与传统治理模式相比较而言, 智慧治理在收集民意、民主决策、民主参与、民主监督等方面具有突出的优势, 为未来乡村治理的发展指明了方向。
为了破除乡村智慧治理发展障碍, 必须加强村干部队伍递进培养, 强化乡村智慧治理人才支撑。第一, 加大人才引进培训力度, 为乡村干部群体注入“新力量”。在坚持乡村干部队伍年轻化、知识化、科技化的原则下, 逐步扩大乡村干部的选拔范围, 把被选拔者的年龄、学历、政治素质、履历作为选拔村干部的硬指标, 从大学生村官、致富能人、退伍军人、返乡创业人员以及乡村“现代乡贤”中选拔村“两委”干部, 加强村干部队伍递进培养, 防止村干部队伍脱节。村干部培训方案要加强培训内容、培训方式、培训考核等方面的科学设计, 在推动乡村智慧治理的大背景下要把信息技术的培训作为培训内容的核心, 合理利用内外部各种培训资源, 坚持理论教学和实践教学相结合的方式, 提升村干部应用现代信息技术的能力, 为推动乡村智慧治理提供一批技术尖兵。第二, 搭建智慧治理平台, 完善智慧治理功能。村干部要以推进“互联网+”政务服务为目标导向, 利用市场机制优化各类资源合理配置、构建智慧治理平台, 借助治理平台来实现数据的收集与处理分析、“三务公开”、政民互动、信息查询、网络监督以及各类资金收发等综合性治理功能, 科学地预测村民的各类诉求和潜在的各种矛盾问题, 在此基础上构建智慧治理预警机制, 真正实现“防早防小、洗澡治病”的效果, 推动乡村智慧治理可持续发展。此外, 乡村智慧治理必须加强对移动互联网管理和监督, 在确保信息安全的情况下, 逐渐探索移动办公、移动政务以及移动政府的建设, 把乡村智慧治理推上一个新台阶。
 
(五) 完善考核奖惩一体化制度顶层设计, 提升制度间的配套性
党的十九大报告强调, 坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重, 完善干部考核评价机制, 建立激励机制和容错纠错机制, 旗帜鲜明地为那些敢于担当、踏实干事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。制度在管理村干部队伍中具有根本性、稳定性和长期性的作用, 适时地改革完善考核奖惩制度、堵住制度漏洞, 是健全村干部长效管理机制的战略性举措。
制度变迁理论创始人诺斯发现, 在其他条件不变的情况下, 制度和组织方式发生改变往往能提升组织效率。因此, 从制度变迁的视角必须适时地创新制度顶层设计, 通过完善考核奖惩制度一体化顶层设计, 为村干部“想作为、能作为、善作为”以及实现乡村治理能力提升提供制度保障。第一, 考核制度顶层设计方面。一是要构建多元化的考核主体。改革以往由上级政府单独考核村干部的制度, 把职能部门人员、村民代表、自治组织负责人等纳入考核主体, 合理划分各考核主体的权重, 优化考核主体结构;二是要构建层次化、明确化、清晰化、可量化的考核指标体系。在明确村干部责任清单和负面清单的基础上, 以工作责任为导向不断完善考核指标和子指标体系, 通过量化指标来提升考核的可行性和科学性, 减少考核的主观性, 提高考核结果的认同度和说服力;三是坚持考核过程阳光、透明。各考核主体在考核过程中要自觉接受人民群众的监督, 考核结果要及时向人民群众公示, 对于人民群众有异议的问题及时进行回应;四是运用好考核结果。在考核结果运用方面要强化问题意识、坚持问题导向, 认真分析出现的问题、总结经验教训, 避免村干部以后犯类似的错误;五是为村干部考核“减负”。考核制度设计的初衷必须立足于提升被考核者的绩效, 新时期村干部考核制度设计要以权力清单和负面清单为参照, 有的放矢地抓中心工作、抓重点项目、抓关键环节, 为村干部考核“减负”。第二, 完善奖惩制度顶层设计。考核人员要根据考核结果把被考核者划分三六九等, 列出“红榜”和“黑榜”人员名单, 对于优秀的村干部从物质和精神两个层面进行正向奖励和鼓励, 给予充分的生活关心和政治关怀, 对于考核成绩一般者给予通报和诫勉谈话, 让“捏耳朵扯袖子、红红脸出出汗”成为新常态, 而对于考核成绩落后者要按照“末尾淘汰”的原则坚决剔除村干部队伍。(作者:任群委)

 
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